Staatsrechtler zur aufgeschobenen Ministervereidigung: "Merz han­delt ver­fas­sungs­widrig"

LTO: Herr Prof. Thiele, der als Bundesminister für Gesundheit vorgesehene Carsten Linnemann (CDU), der künftige Bundesverkehrsminister Steffen Bilger (CDU) sowie die neue Kanzleramtschefin Nina Warken (CDU) wurden an diesem Mittwoch vom Bundespräsidenten in ihren Ämtern ernannt. Ihre Vereidigung im Bundestag soll aber erst am 9. September erfolgen. Eine Sondersitzung wäre zu teuer, sagt Kanzler Friedrich Merz CDU). Was sagt die Verfassung?

Prof. Dr. Alexander Thiele: Die Verfassung geht in Art. 64 Abs. 2 Grundgesetz (GG) von einem engen zeitlichen Zusammenhang zwischen Amtsübernahme und Vereidigung aus: Vereidigt wird "bei" Amtsübernahme und nicht danach. Ausnahmen sind insoweit nicht vorgesehen und zwar zu Recht: Denn auch wenn die Vereidigung keine zusätzlichen Rechte und Pflichten begründet, liegt hier auch ein verfassungsrechtlich gefordertes Ritual, mit dem die Übernahme dieses bedeutenden Amtes nach außen dokumentiert und symbolisiert und die Verantwortung gegenüber dem Parlament übernommen wird.

Jedenfalls ist eine Ausnahme von der sofortigen Vereidigung aus finanziellen Gründen nicht möglich – zumal es allein darum geht, eine Plenarsitzung einzuberufen, bei der natürlich nicht alle 630 Abgeordneten anwesend sein müssen. Und nur zur Erinnerung: Die Mitglieder der CDU/CSU-Fraktion sind ja wegen der Neuwahl der Fraktionsspitze ohnehin vor Ort.

"Verhalten des Kanzlers skandalös"

Der Kanzler meint, ein großer Teil der deutschen Öffentlichkeit würde es nicht verstehen, wenn wir 630 Abgeordnete aus den Ferien nach Berlin zurückbeordern müssten, um eine Vereidigung von zwei neuen Bundesministern vorzunehmen. Und Sie sagen ja selbst, die Vereidigung ist ein Ritual mit symbolischer Wirkung. 

Ich halte das Verhalten des Kanzlers für einigermaßen skandalös. Man mag über die Sinnhaftigkeit der Norm streiten, wenngleich solche symbolischen Akte auch und gerade in der Mediendemokratie durchaus eine besondere Bedeutung haben.

Es geht hier immerhin um eine der größten Regierungsumbildungen in der Geschichte der Bundesrepublik. Und da soll es für einen Teil der Abgeordneten nicht möglich sein, für einen Tag aus dem Urlaub zurückzukehren? Unabhängig davon ist diese Norm aber schlicht geltendes Verfassungsrecht und an dieses hat man sich zu halten. Ich finde es schon einigermaßen verstörend, dass diese Frage überhaupt aufgeworfen wird. Wir betreten da gefährliches Terrain, wenn wir verfassungsrechtliche Vorgaben aus Opportunität einfach links liegen lassen.

Es wäre verhältnismäßig, deswegen die Abgeordneten aus ihrem Urlaub zu holen?

Der Bundeskanzler mahnt ständig an, dass "wir alle" mehr arbeiten müssten, generell zu faul seien und Deutschland deshalb abgehängt werde. Ausgerechnet für die Abgeordneten hat man nun aber großes Verständnis, dass ihr Urlaub nicht gestört wird, während viele andere sich einen Urlaub schon gar nicht leisten können. Ich würde schon deshalb sagen, dass diese Begründung in der Bevölkerung bei vielen kritisch gesehen wird – unabhängig davon, dass sie schlicht verfassungswidrig ist.

Trotz Verfassungsverstoß: Handlungen wären rechtsgültig

Welche Konsequenzen hat nun diese verfassungsrechtliche Ausgangslage für die heute ernannten Minister? Dürfen diese überhaupt in ihrer Amtsfunktion schon agieren? Wären  z. B. Amtshandlungen überhaupt rechtlich bindend? 

Die Kommentarliteratur ist sich hier einig: Amtshandlungen dürfen ohne Vereidigung nicht vorgenommen werden. Sollten aber die drei das dennoch ausnahmsweise tun, wären diese Handlungen dennoch rechtsgültig. Grund dafür aber ist allein, dass die Ernennung durch den Bundespräsidenten und die anschließende Vereidigung zeitlich auseinanderfallen. Hier kann es – warum auch immer – im Einzelfall zu unerwarteten Verzögerungen kommen, die die praktische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung nicht beeinträchtigen sollen. 

Hier haben wir aber keine unerwartete kurzfristige Verzögerung, sondern eine Verschiebung mit Ansage.

Richtig, ich hätte daher auch dem Bundespräsidenten geraten, zu überdenken, ob er die Ernennung einfach so vornimmt. Immerhin hat er ja einen Eid geschworen, das Grundgesetz zu wahren. Und eine Ernennung durchzuführen, die absehbar zu einem verfassungswidrigen Zustand führt, ist jetzt nicht unbedingt eine Wahrung des Grundgesetzes in seiner Gesamtheit. Steinmeier könnte übrigens auch einfach selbst den Bundestag einberufen lassen, wenn er wollte. 

Auch Steinmeiers Verhalten fragwürdig

Dafür ist es zu spät. Nahezu zeitgleich zu unserem Interview hat der Bundespräsident die Ernennungsurkunden ausgehändigt. Wenn ich Sie richtig verstehe, beteiligt sich damit auch der Bundespräsident an einem verfassungswidrigen Vorgang?

Korrekt. Aber wie ich höre, hat er in äußerst diplomatischer Form das Vorgehen des Kanzlers ebenfalls kritisiert und gesagt: "Das Grundgesetz sieht bei Amtsübernahme neuer Ministerinnen und Minister eine Eidesleistung vor dem Deutschen Bundestag vor, die vor allem deshalb Gewicht und Beachtung erfordert, weil sie der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung feierlichen Ausdruck gibt". Er habe "zur Kenntnis genommen, dass die Minister diesen Eid in der ersten Sitzung des Bundestages nach der Sommerpause leisten werden".

Steinmeiers Verärgerung ist an dieser Stelle unüberhörbar. Man kann auch ernsthaft überlegen, ob er hier seiner sogenannten rechtlichen Reservefunktion gerecht wird, also zu überprüfen, ob alles verfassungsgemäß abläuft. Aber die zentrale Verantwortung liegt schon beim Bundeskanzler.

"Chaotischer" Vorgang 

Während sich Kolleginnen von Ihnen wie u. a. Frau Prof. Schönberger über Merz massiv aufregen, rät der frühere Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Hans-Jürgen Papier, dazu, den Verfassungsverstoß nicht zu überhöhen. Zumal, was Sie ja auch bestätigt haben, die jeweiligen Bundesminister ja rechtsgültig handeln könnten. 

Ich halte eine solche Sichtweise für ziemlich problematisch. Ja, die neuen Minister können rechtsgültig (wenn auch verfassungswidrig) handeln. Aber was ist das für ein Umgang mit der Verfassung? Die Regel nervt, also beachte ich sie nicht? Nur weil vermutlich niemand klagen kann, soll der Verfassungsbruch unerheblich sein?  

Erneut: Da bewegen wir uns – übrigens völlig ohne Not – auf sehr wackliges Terrain. Ich kann schlicht nicht nachvollziehen, was das soll, zumal eine Bundestagssitzung ja auch die Möglichkeit für den Bundeskanzler eröffnete, all diese Schritte einmal öffentlich zu erklären. Er könnte diese Chance insofern auch nutzen. Insgesamt wirkt das alles ja doch eher chaotisch.

FDP-Chef Kubicki hat im Hinblick auf die neu zu besetzenden Ressorts eine kommissarische Geschäftsbesorgung durch Mitglieder des bestehenden Kabinetts vorgeschlagen, bis die Sommerpause endet. Ein gangbarer Weg?

Ja, das ginge, aber das hätte sich Herr Merz früher überlegen müssen. Denn mit der Ernennung durch den Bundespräsidenten endet auch das Amt des vorherigen Ministers oder der vorherigen Ministerin. Man könnte im Anschluss wegen der fehlenden Vereidigung daran denken, dass der ernannte, aber noch nicht vereidigte Minister temporär verhindert ist, sein Amt auszuüben, sodass die internen Vertretungsregelungen greifen – jeder Minister und jede Ministerin hat einen formalen Vertreter oder eine formale Vertreterin im Kabinett. 

Nur wirklich überzeugend ist auch das nicht. Insgesamt ist das eine ziemlich verfahrene Situation, ohne dass es dafür einen Anlass gegeben hätte. Bisher gab es in solchen Fällen immer eine Sondersitzung des Bundestages – aufgeregt hat sich darüber niemand.

 

Prof. Dr. Alexander Thiele lehrt Staatstheorie und Öffentliches Recht, insbesondere Staats- und Europarecht, an der Business & Law School (Hochschule für Business und Recht) in Berlin.