EuGH zur Diskriminierung im öffentlichen Wohnungsbau: Däne­marks "Ghet­to­pakken" auf dem Prüf­stand

Sozialer Zusammenhalt ist ein politisches Versprechen mit guter Konjunktur. Wenn er allerdings über Entwicklungspläne, Quoten und vorzeitige Kündigungen von Mietverträgen hergestellt werden soll, wird das rechtlich schnell heikel. Genau an diesem Punkt setzt ein Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) an. Es betrifft das dänische Gesetz über das öffentliche Wohnungswesen – und damit ein Regelwerk, das in Dänemark seit Jahren unter einem griffigeren Namen bekannt ist: "Ghettopakken", das sogenannte Ghettopaket.

Der EuGH klärt in seinem Urteil, unter welchen Voraussetzungen eine Regelung, die an den Anteil von "Einwanderern aus nicht westlichen Ländern und ihren Nachkommen" anknüpft, eine unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung wegen der ethnischen Herkunft darstellen kann – und wo die Verantwortung der nationalen Gerichte beginnt (Urt. v. 18.12.2025, Az. C-417/23).

Nach dem dänischen Gesetz über das öffentliche Wohnungswesen müssen für bestimmte Wohnviertel sogenannte Entwicklungspläne erlassen werden. Ziel ist es, den Anteil an Familienwohnungen des öffentlichen Wohnungsbaus in bestimmten Gebieten bis zum 1. Januar 2030 deutlich zu verringern.

Betroffen sind sogenannte "Transformationsgebiete". Dabei handelt es sich um Viertel, die durch eine ungünstige sozioökonomische Lage geprägt sind – etwa mit Blick auf Arbeitslosigkeit, Kriminalität, Bildung oder Durchschnittseinkommen – und in denen der Anteil von "Einwanderern aus nicht westlichen Ländern und ihren Nachkommen" in den letzten fünf Jahren mehr als 50 Prozent betrug.

In Umsetzung dieser Vorgaben wurden in zwei konkreten Wohngebieten – Ringparken in Slagelse und Mjølnerparken in Kopenhagen – Mietverträge für Familienwohnungen des öffentlichen Wohnungswesens gekündigt oder sollen noch gekündigt werden. Mehrere betroffene Mieter wehrten sich dagegen vor den dänischen Gerichten. Sie sehen in dem maßgeblichen Kriterium eine nach Unionsrecht verbotene Diskriminierung.

Vom "Ghettopaket" zu "Transformationsgebieten"

Politisch angestoßen wurde das Gesetz bereits 2018 von der damaligen liberal-konservativen Regierung unter Ministerpräsident Lars Løkke Rasmussen. Das "Dänentum" sei in Gefahr, warnte Rasmussen seinerzeit. Auch seine sozialdemokratische Nachfolgerin Mette Frederiksen hielt am Maßnahmenpaket fest. Geändert wurde allerdings die Wortwahl: Der Begriff "Ghetto" verschwand aus dem Gesetz. Seither ist offiziell von "Transformationsgebieten" oder "gefährdeten Wohngebieten" die Rede.

An den maßgeblichen Kriterien änderte diese sprachliche Neujustierung jedoch nichts. Gerade dieser Umstand bildet den Hintergrund für die unionsrechtliche Prüfung: Denn ob eine Regelung neutral formuliert ist, sagt nach Ansicht des EuGH noch nichts darüber aus, ob sie auch neutral wirkt.

Das zuständige dänische Gericht legte dem EuGH daher mehrere Fragen zur Auslegung der Richtlinie 2000/43/EG vor. Diese Gleichbehandlungsrichtlinie verbietet nach ihrem Art. 2 jede unmittelbare oder mittelbare Diskriminierung wegen der Rasse oder der ethnischen Herkunft. Sie gilt gemäß Art. 3 Abs. 1 Buchst. h auch für den Zugang zu und die Versorgung mit Dienstleistungen im Bereich Wohnraum.

Der EuGH stellte zunächst klar, dass diese Richtlinie auf das dänische System des öffentlichen Wohnungswesens Anwendung findet. Die Bereitstellung von Wohnraum gegen Entgelt fällt damit in den Anwendungsbereich des Unionsrechts. Entscheidend war daher die Frage, ob das dänische Gesetz – offen oder verdeckt – an die ethnische Herkunft der Bewohner anknüpft.

Ethnische Herkunft: kein Einzelmerkmal, aber auch kein Zufall

Der Gerichtshof nutzt das Verfahren für eine grundlegende Klarstellung. Der Begriff der ethnischen Herkunft im Sinne des Unionsrechts stützt sich nicht auf ein einzelnes Merkmal, sondern auf ein Bündel von Kriterien. Dazu können unter anderem die Staatsangehörigkeit, die Religion, die Sprache, die kulturelle und traditionelle Herkunft sowie die Lebensumgebung zählen.

Zugleich betont der EuGH, dass weder die Staatsangehörigkeit noch das Geburtsland – weder der betroffenen Person noch ihrer Eltern – für sich genommen ausreichen, um die Zugehörigkeit zu einer ethnischen Gruppe festzustellen. Umgekehrt schließt ein allgemein formuliertes Kriterium nicht aus, dass es unmittelbar oder untrennbar mit der ethnischen Herkunft der betroffenen Personen zusammenhängt. Auch der rechtliche und politische Kontext – etwa Gesetzesbezeichnungen oder Vorarbeiten – kann hierfür von Bedeutung sein.

Unmittelbare Diskriminierung? Nationale Gerichte sind am Zug

Ob das dänische Gesetz eine unmittelbare Diskriminierung begründet, entscheidet der EuGH nicht selbst. Diese Prüfung ist Aufgabe der nationalen Gerichte.

Sie müssen klären, ob das Kriterium des Anteils an "Einwanderern aus nicht westlichen Ländern und ihren Nachkommen" faktisch darauf abzielt, die ethnische Herkunft der Mehrheit der Bewohner eines Gebiets zu erfassen – und ob diesen Bewohnern dadurch eine weniger günstige Behandlung zuteilwird.

Eine solche Benachteiligung kann nach Auffassung des EuGH bereits in einem erhöhten Risiko bestehen, dass Mietverträge vorzeitig gekündigt werden und die Betroffenen ihre Wohnung verlieren. Dieses Risiko könne höher sein als in anderen Wohngebieten mit vergleichbarer sozioökonomischer Situation, in denen der maßgebliche Schwellenwert von 50 Prozent nicht überschritten wird. Auch stigmatisierende oder kränkende Bezeichnungen in Rechtsvorschriften oder deren Vorarbeiten können auf eine weniger günstige Behandlung hindeuten.

Sollte das nationale Gericht zu dem Ergebnis kommen, dass keine unmittelbare Diskriminierung vorliegt, ist weiter zu prüfen, ob das Gesetz eine mittelbare Diskriminierung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 Buchst. b der Richtlinie 2000/43/EG bewirkt. Diese liegt vor, wenn eine dem Anschein nach neutrale Regelung Personen bestimmter ethnischer Herkunft in besonderer Weise benachteiligt. Dabei muss die Benachteiligung nicht nur eine einzige ethnische Gruppe betreffen.

Wird eine solche Benachteiligung festgestellt, ist zu prüfen, ob sie gerechtfertigt ist. Voraussetzung ist, dass das Gesetz ein legitimes Ziel von allgemeinem Interesse verfolgt – etwa die Förderung des sozialen Zusammenhalts und der Integration – und dass die eingesetzten Mittel angemessen und erforderlich sind. In diese Abwägung ist ausdrücklich auch das Grundrecht auf Achtung der Wohnung einzubeziehen.

Die letzte Entscheidung darüber, ob soziale Steuerung zur Diskriminierung wird, liegt damit bei den dänischen Gerichten.

xp/LTO-Redaktion