DUH hält neues Gebäudegesetz für formell verfassungswidrig: Bun­des­prä­si­dent soll Gesetz nicht unter­zeichnen

Am Freitag hat das sogenannte Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG), besser bekannt als "Heizungsgesetz", Bundestag und Bundesrat passiert. Dass das so kommt, war keinesfalls klar, wenn man sich den Weg dorthin anschaut. 

Anfang Juli 2023 hatte das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) per einstweiliger Verfügung die Verabschiedung des damaligen Habeck'schen Heizungsgesetzes noch vor der Sommerpause gestoppt, der Bundestag konnte mit Ampel-Mehrheit das Gesetz erst im September beschließen. Es sei nicht ausgeschlossen, dass die Eile im Gesetzgebungsverfahren die Rechte der Abgeordneten auf gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz (GG) verletze, so das BVerfG. Im Februar 2026 verhandelte das BVerfG in der Hauptsache, die Entscheidung ist für den 23. Juli terminiert.

Mittlerweile gibt es aber ja schon das neue Heizungsgesetz der Großen Koalition und auch diesmal gingen – aus ähnlichen Gründen – vor der abschließenden Beratung im Bundestag Anträge beim BVerfG ein. Diese verwarf das Gericht aber als unzulässig: Für das Organstreitverfahren fehle den Antragstellern das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis, deshalb wurden auch die damit verbundenen Eilanträge gegenstandslos.

Umweltverbände wie die Deutsche Umwelthilfe (DUH) hatten bereits am Freitag angekündigt, Verfassungsbeschwerde einzulegen, weil das Vorhaben aus ihrer Sicht dem Gesetzesziel der Klimaneutralität widerspricht. Sie halten das GModG aber auch aus formalen Gründen für verfassungswidrig: Das Gesetz wurde als Einspruchsgesetz behandelt. Die Gesetzesänderung enthalte aber Regelungen, die der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätten. Das geht aus einem Kurzgutachten des Umweltrechtlers Prof. Dr. Remo Klinger hervor, der die DUH in diversen Verfahren vertritt. In einem Brief fordert er den Bundespräsidenten auf, das Gesetz zu überprüfen und ggf. nicht zu unterzeichnen, wenn er die Ansicht teilt.

Gutachten: Gesamtes Gesetz ist zustimmungsbedürftig

Konkret geht es um folgende Normen: Der beschlossene § 88a Abs. 1 GModG ermächtigt das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE), ohne Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zu erlassen, nämlich eine Prüfungsordnung für die Qualifikationsprüfung Energieberatung nach § 88 Abs. 5 GModG. Dabei geht es etwa um Zulassungsvoraussetzungen, Prüfungsumfang und Bewertungskriterien, um Quereinsteigern den Zugang zur Energieberatung zu ermöglichen.

Nach Art. 80 Abs. 2 GG bedürfen eine Reihe von Rechtsverordnungen grundsätzlich der Zustimmung des Bundesrates, etwa solche, die aufgrund von Bundesgesetzen ergehen, die von den Ländern im Auftrag des Bundes oder als eigene Angelegenheiten ausgeführt werden (Var. 5). 

Das neue Regelwerk enthalte diverse Vorschriften, die von den Ländern als eigene Angelegenheiten ausgeführt werden, etwa § 41 GModG. Demnach müssen Eigentümer die Gesamtenergieeffizienz von Nichtwohngebäuden gegenüber der nach Landesrecht zuständigen Behörde nachweisen. Allein dies führe schon zur Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnungsermächtigung in § 88a GModG, heißt es in dem Gutachten. Denn "Bundesgesetz" im Sinne von Art. 80 Abs. 2 GG sei nicht die einzelne Norm mit der zustimmungsbedürftigen Regelung, sondern nach der Einheitsthese des BVerfG das gesamte Gesetz. Das BVerfG habe dies bislang zwar nur für bislang nur für Art. 80 Abs. 2 Var. 4 ("Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen") entschieden, diese Rechtsprechung sei aber auf Var. 5 zu übertragen.

Da der Erlass einer Rechtsverordnung auf Grundlage des GModG also nach Art. 80 Abs. 2 Var. 5 GG zustimmungsbedürftig wäre, müsse zwangsläufig auch § 88a GModG zustimmungsbedürftig sein. Denn diese Vorschrift ermögliche den Erlass einer solchen Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates.

Daraus folgert das Gutachten, dass das gesamte GModG zustimmungsbedürftig wird. "Dieser Fehler infiziert das gesamte Gesetz", wird Klinger in einer Pressemitteilung der DUH zitiert. Dem Bundestag hätte es freigestanden, das Artikelgesetz in ein zustimmungspflichtiges und ein nicht zustimmungspflichtiges Gesetz aufzuteilen, das sei jedoch unterblieben. 

Prüfungsrecht des Bundespräsidenten

"Nicht nur wurde die inhaltliche Kritik aus den Bundesländern nicht gehört, auch ihr durch die Verfassung geschütztes Recht auf Beteiligung wurde untergraben. Wir fordern die Bundesregierung auf, diesen Fehler zu korrigieren und das Gebäudemodernisierungsgesetz zurückzuziehen", so Barbara Metz, Bundesgeschäftsführerin der DUH.

Zunächst fordert Klinger in einem Brief den Bundespräsidenten Frank-Walter Steinmeier auf, das Gesetz auf seine formelle Verfassungsmäßigkeit zu prüfen und ggf. nicht zu unterzeichnen. Dieses sogenannte Prüfungsrecht des Bundespräsidenten folgt aus Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach er die "nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze" ausfertigt. Dieses Prüfungsrecht umfasst sowohl formelle als auch materielle Fragen.

Bislang haben deutsche Bundespräsidenten allerdings nur in wenigen Einzelfällen die Ausfertigung eines Gesetzes abgelehnt. Steinmeier selbst zweifelte 2020 etwa an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzespakets der Großen Koalition gegen Rechtsextremismus und Hetze im Internet, nach einer Nachbesserung unterzeichnete er das Gesetz dann aber im März 2021. Ebenfalls 2021 unterschrieb Steinmeier nur mit erheblichen verfassungsrechtlichen Bauchschmerzen ein Gesetz, das die Wiederaufnahme eines Strafverfahrens regelt. 

Wie er das neue Heizungsgesetz beurteilt, bleibt abzuwarten. Sieht er es ebenfalls als zustimmungsbedürftig an, müsste der Bundesrat wohl nochmal ran. Für die Zustimmung ist eine absolute Mehrheit erforderlich. Derzeit sind allerdings nur noch in sieben Ländern Grüne oder Linke an der Regierung beteiligt, sodass diese keine Sperrminorität haben. Deshalb könnte der Bundesrat das Gesetz nur ablehnen, wenn auch Länder nicht zustimmen, in denen Grüne oder Linke nicht mitregieren.