BVerfG zum Zensus 2011: Deut­sch­land hat sich nicht ver­zählt

Die Stadtstaaten Berlin und Hamburg müssen ihre Hoffnungen auf höhere Zuwendungen aus dem Finanzausgleich begraben. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) lehnte die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle am Mittwoch ab und bestätigte die aktuellen Einwohnerzahlen der Städte und Gemeinden, die dafür eine wichtige Größe sind. Der Zensus im Jahr 2011 sei mit verfassungsgemäßen Erhebunsmethoden durchgeführt worden (Urt. v. 19.09.2018, Az. 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15).

Bei der ersten Volkszählung seit der Wiedervereinigung hatte sich herausgestellt, dass in Deutschland gut 1,5 Millionen weniger Menschen leben als angenommen. Vor allem die Einwohnerzahlen vieler großer Städte wurden nach unten korrigiert.

Die Einwohnerzahl ist eine zentrale Größe für Gelder aus dem Finanzausgleich zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Von ihr hängt beispielsweise ab, wie viel ein Bundesland von den Umsatzsteuer-Einnahmen abbekommt. Berlin und Hamburg müssen seither Jahr für Jahr auf viele Millionen Euro verzichten. Sie geben dem beim Zensus 2011 angewandten Verfahren die Schuld.

Die Statistiker hatten sich zum ersten Mal vorwiegend auf Meldedaten gestützt und nicht mehr alle Bürger persönlich nach ihren Lebensverhältnissen befragt. Neu befragt wurde nur jeder Zehnte - um Lücken zu schließen und Unstimmigkeiten auf den Grund zu gehen.  

Gesetzgeber hat einen weiten Gestaltungsspielraum

Die beiden Stadtstaaten sahen sich vor allem dadurch benachteiligt, dass die Daten der größeren Gemeinden mit mehr als 10.000 Einwohnern nach anderen Methoden bereinigt wurden als die der kleineren. Über ihre Landesregierungen legten sie den Verfassungsrichtern die gesetzlichen Grundlagen des Zensus 2011 zur Prüfung vor. Der Zweite Senat unter Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle sieht aber keinen Anlass für Beanstandungen.

Dass sich der Gesetzgeber in einem mehr als zehnjährigen Prozess für einen sogenannten registergestützten Zensus entschieden habe, sei nicht zu beanstanden, sagte Voßkuhle bei der Urteilsverkündung. Die Methode verstoße nicht gegen die Pflicht zur realitätsnahen Ermittlung der Einwohnerzahlen der Länder und widerspreche insbesondere nicht dem Wesentlichkeitsgebot, dem Bestimmtheitsgebot oder dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

Eine qualitativ hochwertige Feststellung der Einwohnerzahlen sei "von hoher politischer und finanzieller Bedeutung", sagte Voßkuhle weiter. In einer Abwägung müssten aber auch die Interessen der Beteiligten berücksichtigt werden. Die Anforderungen des Grundgesetzes an eine Ermittlung seien allerdings begrenzt. "Entsprechend weit ist der Gestaltungs-, Einschätzungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers."

Registergestüzter Zensus ist "grundrechtsschonender"

Eine klare Überlegenheit der Vollerhebung gegenüber einer registergestützten Erhebung sei aber nicht feststellbar, heißt es in der Mitteilung des BVerfG. Erfahrungsgemäß sei es bei einer Vollerhebung schwierig, ein einheitliches Verfahren zu gewährleisten und die vielen Erhebungsbeauftragten zu schulen. Ein registergestütztes Verfahren verursache dagegen weniger Kosten und sei auch "grundrechtsschonender", weil nur noch ein kleiner Teil der Bürger Daten preisgeben müsse. Dies ermögliche eine höhere Akzeptanz in der Bevölkerung und verringere das Risiko von unvollständigen Antworten und Antwortverweigerungen, was die Erhebung präziser mache.

Dabei verwies das BVerfG auch auf andere Staaten, die auf diese Methode setzen würden. Der Zweite Senat hält den Organisatoren zugute, dass nahezu alle Bausteine des Verfahrens 2001 schon einmal in einem Zensus-Test erprobt wurden. Allerdings verpflichteten die Verfassungsrichter den Gesetzgeber, aufgetretene Mängel bei künftigen Volkszählungen zu beheben. Der Zensus findet alle zehn Jahre statt, das nächste Mal also 2021.

Länder haben ausreichend "Mitwirkungsmöglichkeit" gehabt

Auch liege kein Verstoß gegen das Gebot föderativer Gleichbehandlung vor, entschieden die Karlsruher Richter. Die Ungleichbehandlung von Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern sei gerechtfertigt, weil sie aus sachlichen Gründen erfolge und zu hinreichend vergleichbaren Ergebnissen komme.

Dadurch, dass Haushaltsstichproben nur bei Gemeinden mit 10.000 Einwohnern durchgeführt würden, werde der Verwaltungsaufwand verringert und zusätzliche Eingriffe in die Grundrechte der befragten Personen vermieden, so das BVerfG. Erfahrungswerte zeigten, dass sich eine Stichprobenerhebung bei abnehmender Gemeindegröße immer mehr einer Totalerhebung annähern müsse, um hinreichend genaue Ergebnisse liefern zu können.

Die Verfassungsrichter weisen außerdem ausdrücklich darauf hin, dass die Länder in die Konzeption und Umsetzung der Volkszählung über ihre Statistikbehörden eng mit eingebunden waren. Sie hätten "ausreichende Kontroll- und Mitwirkungsmöglichkeiten" gehabt.

Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist gewahrt

Der Senat verneinte darüber hinaus ein Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Das gewählte Stichprobenverfahren habe auf der einen Seite den erforderlichen Grad an Genauigkeit garantiert, auf der anderen Seite aber auch Eingriffe in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung auf ein möglichst geringes Maß begrenzt.

Die letzten Volkszählungen hatte es in der BRD 1987 und in der DDR 1981 gegeben. Seither wurden die Daten fortgeschrieben - mit immer größeren Ungenauigkeiten. Auch deshalb brachte der Zensus 2011 einige Überraschungen. Berlin verlor auf einen Schlag rund 180.000 Einwohner. Das bedeutet Mindereinnahmen von 470 bis 490 Millionen Euro im Jahr. Hamburg war nach der neuen Zählung um knapp 83.000 Menschen kleiner geworden und hat damit Einbußen von mehr als 100 Millionen Euro jährlich.

Vor den Verwaltungsgerichten haben außerdem rund 340 Städte und Gemeinden gegen ihre neue Einwohnerzahl geklagt. Alle diese Verfahren ruhten bis zur Entscheidung in Karlsruhe. Die Chancen auf eine Korrektur dürften durch das Urteil nun stark gesunken sein.

mgö/LTO-Redaktion

Mit Materialien der dpa