"Verpolizeilichung der Zollbehörden": Anwalts­ver­bände kri­ti­sieren geplantes Zoll­ge­setz

Ein Referentenentwurf aus dem Bundesministerium für Finanzen (BMF) von Anfang März sorgt unter anderem bei den Anwaltsverbänden für helle Aufregung.

Mit einem sogenannten Zollfinanzgerechtigkeitsgesetz plant das BMF, die Zollverwaltung künftig besser für die Bekämpfung von internationaler Geldwäsche und organisierter Kriminalität – vor allem krimineller Finanzströme – zu rüsten. Damit soll die Kriminalitätsbekämpfung auf Bundesebene neu strukturiert und systematisch am Prinzip "follow the money" (folge dem Geld) ausgerichtet werden. Inhaltlich knüpft es an die Initiative "Zoll 2030" des BMF an, die eine effizientere Struktur für die Generalzolldirektion und Ortsbehörden erarbeitete.

Der Gesetzentwurf sieht nun u.a. vor, dass die Zollämter im Bereich Bekämpfung von Zollkriminalität mehr Kompetenzen bekommen: bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten, der Aufdeckung unbekannter Straftaten und im Hinblick auf die Vorsorge für die künftige Verfolgung von Straftaten.

Einer der größten Aufreger: In "bedeutsamen" Fällen der Geldwäsche mit Auslandsbezug einschließlich der ihr zugrunde liegenden rechtswidrigen Taten sollen laut Gesetzentwurf die Zollbehörden künftig polizeiliche Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung wahrnehmen. Die Beschränkung auf die bedeutsamen Fälle bewahre davor, dass die Ermittlungskompetenz des Bundes zu weit ausgedehnt werde, heißt es. "Bedeutsam" sollen diese Fälle immer dann sein, wenn die Geldwäsche "komplex ausgestaltet" sei, also aufwendige Firmengeflechte und Unternehmenskonstruktionen bzw. besondere Finanzinstrumente genutzt und legale und illegale Geldströme vermischt würden. Auch die Gefährdung für das (internationale) Ansehen und die Reputation des Finanzplatzes und Wirtschaftsstandortes Deutschland wird als Kriterium für die Bedeutsamkeit angesehen.

DAV: "Eine solche Machtfülle der Zollverwaltung braucht es nicht"

In ihren Stellungnahmen kritisieren nun sowohl die Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK) als auch der Deutsche Anwaltverein (DAV) das Vorhaben heftig. Die konkret im Zollfahndungsdienstgesetz vorgesehene Regelung schaffe eine umfassende Zuständigkeit des Zolls für die Strafverfolgung mit weitreichenden Kompetenzen, so der DAV. Es komme zu einer "Verpolizeilichung der Zollbehörden", schreibt der Anwaltsverband in seiner Stellungnahme. 

"Präventive und repressive Maßnahmen derart zu vermengen, verwischt die Grenze zwischen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, die leicht zu einer Kompetenzüberschreitung führen kann", so Rechtsanwältin Dr. Gina Greeve, Mitglied des DAV-Ausschusses Strafrecht, gegenüber LTO. Eine solche Machtfülle der Zollverwaltung brauche es weder zum Schutz des Sozialstaats noch zum Schutz der Rechte von Betroffenen noch zum Schutz des Wettbewerbs. Das BMF sieht das anders: Die Regelungen seien erforderlich, um die Bundesrepublik Deutschland als Wirtschafts- und Finanzstandort weiter zu stärken und den demokratischen Rechtsstaat in seinem Bestand zu schützen.

Zoll bekommt neues Instrument zur Vermögensabschöpfung 

Eine weitere Ausweitung sieht Klingbeils Entwurf für den Bereich der Vermögensabschöpfung durch Zollbehörden vor. Vorgesehen ist hierfür ein neuartiges administratives Verfahren der Vermögensermittlungen- und -sicherungen (aVES), mit dem der Zoll bedeutsame Vermögensgegenstände von unklarer Herkunft (verdächtige Vermögenswerte) einziehen kann. Das zollpolizeirechtliche Verfahren soll sich dabei ausschließlich im besonderen Verwaltungsrecht bewegen, ohne mit dem Strafverfahrensrecht verknüpft zu sein. Damit will das BMF sicherstellen, "dass es zu keiner unbotmäßigen Vermengung des präventiven und repressiven Rechts kommt".

Auch auf dieses Verfahren reagiert der DAV mit heftiger Kritik. Der Entwurf greife damit massiv in grundrechtlich geschützte Rechtspositionen ein: "Hier soll ein eigenständiges, repressiv wirkendes Verwaltungsverfahren eingerichtet werden ohne einen strafrechtlichen Anfangsverdacht. Faktisch ist eine bedenkliche Beweislastumkehr zulasten der Betroffenen vorgesehen. Insbesondere mit Blick auf die Eigentumsgarantie in Artikel 14 GG führt dies zu erheblichen Zweifeln an der Verfassungsmäßigkeit des angestrebten Gesetzes, so DAV-Strafrechtlerin Greeve.

Die Einwände des Anwaltvereins dürften das BMF jedoch nicht überzeugen: Ein Verzicht auf dieses Instrument, so das Ministerium in der Gesetzesbegründung, würde bedeuten, dass man in den Konstellationen, in denen bedeutsame Vermögensgegenstände von unklarer Herkunft in den legalen Wirtschafts- und Finanzkreislauf eingebracht werden, aber die Strafbarkeit des Verhaltens (noch) nicht ersichtlich sei, keine entsprechenden Schutzmaßnahmen treffen könnte.

BRAK sorgt sich um Verschwiegenheitspflicht 

Andere Kritikpunkte als der DAV erhebt unterdessen die BRAK. Ihre Kritik betrifft im Gesetz vorgesehene Regelungen, die auf die regionalen Rechtsanwaltskammern als zuständige Aufsichtsbehörden im Bereich Geldwäsche zukommen könnten. Denn das Geldwäschegesetz (GwG) verpflichtet Rechtsanwälte, zusätzlich zu ihren Berufspflichten, präventive Pflichten zur Verhinderung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu erfüllen. Überwacht wird dies durch die Kammern. 

Als zu unbestimmt kritisiert nun die BRAK Regelungen im BMF-Entwurf zur verpflichtenden Mitwirkung der Kammern bei einer Risikoanalyse zur Verhinderung und Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung. Die in § 3a Abs.2 Geldwäschegesetz (GwG) geplanten Ergänzungen ließen offen, "welche Aufsichtsbehörden in welchem Umfang tätig werden sollen, welche Analysen zu welchem Zweck und mit welchem Inhalt verlangt werden und auf welcher Rechtsgrundlage dies beruht". Ohne weitere Klarstellungen hält die BRAK die Regelungen jedenfalls für verfassungswidrig.

Erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken äußert die BRAK auch zum in § 55 GwG verpflichtend vorgesehenen Austausch von personenbezogenen Informationen zwischen Kammern als Aufsichtsbehörden und den (koordinierenden) Zollbehörden der Länder. Es sei nicht erkennbar, wann konkret die Voraussetzungen hierfür vorliegen sollen. Die geplante Regelung untergrabe in ihrer vorgeschlagenen Fassung die Verschwiegenheitspflicht der Rechtsanwaltskammern, lautet die Kritik der BRAK. "Eine Rechts- oder Fachaufsicht der koordinierenden Stellen der Länder über die Tätigkeit der Rechtsanwaltskammern ist auch im EU-Geldwäschepaket nicht vorgesehen und wird von der BRAK entschieden abgelehnt", heißt es. Die angedachte Änderung des § 55 Abs. 1 Satz 2 GwG verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Bestimmtheitsgebot.

Überhaupt stellt die BRAK auch den Sinn des Reformvorhabens zum jetzigen Zeitpunkt infrage. Klingbeils Gesetz soll überwiegend zum 1. Januar 2027 in Kraft treten – doch schon ab dem 10. Juli 2027 gilt laut BRAK das EU-Geldwäschepaket, zu dem noch ein Umsetzungsgesetz zum GwG folgen soll. Dann würden wieder Änderungen erforderlich. "Viele durch die Europäische Kommission noch zu bestimmende Rechtsakte nach der Geldwäscheverordnung (EU) 1624/2024 und der Geldwäscherichtlinie (EU) 1640/2024 sind aktuell noch bei der Anti Money Laundering Authority (AMLA) in Arbeit", so die BRAK. 

GdP: "Mehr Befugnisse fangen keine Verbrecher"

Wenig Zuspruch findet der Gesetzesvorschlag des BMF schließlich auch bei der Polizei. "Mehr und andere Befugnisse fangen für sich allein sicher keine Verbrecher. Dafür braucht es gut aufgestellte, polizeilich geprägte Behörden. Das ist der Zoll heute nicht. Und das neue Gesetz ändert das nicht", erklärte etwa die Gewerkschaft der Polzei GdP vor wenigen Tagen.

Beim Zoll, so die GdP, blicke man im Übrigen neidisch auf die Entwicklungen im Ressort des Bundesministeriums des Innern. "Dort wurden das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei in den letzten Jahrzehnten im Kampf gegen die Kriminalität stets deutlich mehr gefördert als der Zoll im Bundesministerium der Finanzen. Hier herrschte immer die nackte Armut."

Im BMF weist man die Kritik der Verbände zurück: Das Zollfinanzgerechtigkeitsgesetz sei ein wichtiger Beitrag zur inneren Sicherheit und auch eine Frage der Gerechtigkeit, sagt ein Ministeriumssprecher gegenüber LTO. Es diene dazu, die Bekämpfung von Geldwäsche und Finanzkriminalität an die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts anzupassen. "Die Einschleusung inkriminierter Vermögenswerte in das Wirtschafts- und Finanzsystem untergräbt das Vertrauen in den Rechtsstaat, schwächt wirtschaftliche Entwicklung und führt zu Ungerechtigkeiten, die nicht hinnehmbar sind."

Nach Angaben des BMF-Sprechers wolle man den Entwurf zeitnah dem Kabinett vorlegen. Die regierungsinternen Abstimmungen zum Gesetz liefen noch.

Schon jetzt signalisierte allerdings die SPD-Bundestagsfraktion mögliche Änderungen am Gesetz: Unter anderem die Kritik der Anwaltsverbände nehme man sehr ernst, erklärte der für das Thema in der Bundestagsfraktion zuständige SPD-Abgeordnete Ingo Vogel gegenüber LTO.  "Im weiteren Verfahren wird sehr genau zu prüfen sein, ob die gesetzlichen Voraussetzungen hinreichend bestimmt, verhältnismäßig und rechtsstaatlich ausgewogen sind." Wer Finanzkriminalität wirksam bekämpfen wolle, so Vogel, brauche einerseits moderne Instrumente, andererseits aber auch eine rechtssichere Ausgestaltung und eine belastbare personelle und organisatorische Ausstattung. Darauf habe die GdP zu Recht hingewiesen.