BVerfG zum Asylbewerberleistungsgesetz 2018/2019: Ver­fas­sungs­widrig? Ja. Mehr Geld? Nein.

Wie viel Geld braucht ein Mensch in Deutschland mindestens zum Leben? Um diese fundamentale Frage dreht sich ein aktueller Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG). Die Karlsruher Richter mussten entscheiden, ob der Staat bestimmten Asylbewerbern im Zeitraum vom 1. September 2018 bis zum 20. August 2019 zu wenig finanzielle Unterstützung gezahlt hat.

Das Ergebnis klingt auf den ersten Blick paradox: Das Gericht stellte zwar fest, dass die damaligen Berechnungen verfassungswidrig waren – Geld zurück gibt es für die Betroffenen rückwirkend aber trotzdem nicht. Die Begründung der Richter ist von pragmatischer Eleganz: Eine verfassungswidrige Regelung ist für die Betroffenen am Ende eben immer noch besser als gar keine Regelung (Beschl. v. 15.04.2026, Az. 1 BvL 5/21).

Das AsylbLG: Ein Sondersystem mit eingebauter Wartefrist

Die Geschichte hinter diesem Urteil beginnt im September 2018 in Niedersachsen. Eine alleinerziehende Mutter und ihr siebenjähriges Kind, beide Staatsangehörige Eritreas, lebten zu dieser Zeit mit einer Duldung in einer gemeinsamen Wohnung. Eine Duldung ist dabei kein dauerhafter Aufenthaltstitel, sondern lediglich die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung (§ 60a Aufenthaltsgesetz – AufenthG). Weil ihr Aufenthalt in Deutschland rechtlich als "noch nicht verfestigt" galt, erhielten sie in den ersten 15 Monaten reduzierte Bezüge nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG).

Wichtig zu wissen: Diese Leistungen bilden ein eigenständiges Sondersystem, bei dem der Gesetzgeber ganz bewusst weniger Geld zahlt, solange die Bleibeperspektive im Land rechtlich noch als unklar gilt. Das Prinzip ist über eine gesetzliche Wartephase nach § 2 Abs. 1 AsylbLG geregelt: Erst nach Ablauf dieser Frist verlässt man die Kürzungsklasse und erhält die deutlich höheren "Analogleistungen", die finanziell in entsprechender Anwendung des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch (SGB XII) gewährt werden.

Im streitgegenständlichen Jahr 2018 betrug diese Wartefrist noch 15 Monate. Wer die rechtspolitische Entwicklung des AsylbLG verfolgt, weiß jedoch, dass das Parlament diese Hürde im Nachgang mehrfach angehoben hat: 2019 wurde die Frist auf 18 Monate verlängert, und im Rahmen des Rückführungsverbesserungsgesetzes im Februar 2024 verdoppelte der Gesetzgeber den Zeitraum sogar auf 36 Monate. Geflüchtete verbleiben heute also ganze drei Jahre im gekürzten Grundleistungssystem.

Ein hausgemachtes Problem

Die beiden klagten zunächst gegen die Höhe dieser Leistungen, da sie die Beträge für unzureichend hielten. Das Landessozialgericht (LSG) Niedersachsen-Bremen legte das Verfahren schließlich dem BVerfG vor. Die Richter in Karlsruhe sollten prüfen, ob die konkrete Berechnung der Bedarfsstufen 1 (für Alleinstehende und Alleinerziehende) und 5 (für Kinder) mit dem Grundgesetz vereinbar war.

Dabei war das Problem zum Teil auch hausgemacht. Die Bundesregierung hatte schon im Oktober 2016 einen Gesetzentwurf vorgelegt, mit dem die Leistungen angepasst werden sollten. Dann kam allerdings die Bundestagswahl 2017 – und mit ihr das Prinzip der Diskontinuität. Heißt: Alles, was der Bundestag bis zum Ende einer Legislaturperiode nicht verabschiedet, erledigt sich automatisch. Der Gesetzentwurf verschwand also mit dem alten Bundestag gleich mit. Die veralteten Leistungssätze dagegen blieben einfach in Kraft.

EVS – was ist das eigentlich?

Wie die konkrete Höhe dieser Leistungen ermittelt wird, zeigt ein Blick auf das Verfahren des Gesetzgebers. Als Datengrundlage für die Berechnung existenzsichernder Leistungen dient die für die Sozialhilfe durchgeführte Sonderauswertung der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS). Diese amtliche Erhebung des Statistischen Bundesamtes findet alle fünf Jahre statt und dokumentiert repräsentativ, wofür Haushalte in Deutschland Geld ausgeben. Aus diesen realen Verbrauchswerten leitet der Gesetzgeber ab, wie hoch das Existenzminimum ausfallen muss. Für die Asyl-Grundleistungen nutzt er grundsätzlich dieselbe Datengrundlage, lässt jedoch bestimmte Bedarfspositionen wertend unberücksichtigt.

Und genau hier lag der Fehler: Im Jahr 2018 berechnete der Staat die Asyl-Grundleistungen immer noch auf Basis der alten "EVS 2008" – also mit Zahlen, die damals bereits zehn Jahre auf dem Buckel hatten. Zwar lagen dem Gesetzgeber seit Herbst 2016 längst die aktuelleren Daten der "EVS 2013" vor, doch wegen des erwähnten Wahlperiode-Wechsels wurden diese einfach nicht eingearbeitet. Man zahlte also munter weiter nach den Werten von 2008.

Weniger Kultur für Kurzzeit-Gäste ist erlaubt

In der rechtlichen Prüfung schlüsselten die Karlsruher Richter das Problem entlang dieses roten Fadens in zwei Kernfragen auf: Darf der Gesetzgeber bei Asylbewerbern überhaupt weniger zahlen als bei der regulären Sozialhilfe? Und wie frisch müssen die Daten sein, auf denen diese Berechnung fußt?

Zur ersten Frage zeigte sich der Erste Senat pragmatisch. Grundsätzlich garantiert Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 Grundgesetz (GG) jedem Menschen in Deutschland ein menschenwürdiges Existenzminimum. Das Gericht betonte, dass dieser Bedarf im Ausgangspunkt für alle Menschen gleich ist. Eine Sondergruppe allein aufgrund des Aufenthaltsstatus einzuführen, ist also eigentlich nicht vorgesehen.

Dennoch billigten die Richter die Kürzungen im Bereich der sogenannten soziokulturellen Bedarfe. Das sind Leistungen, die über das rein körperliche Überleben hinausgehen und die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben ermöglichen sollen. Seit März 2016 strich der Gesetzgeber über § 3 Abs. 2 AsylbLG a.F. bestimmte Beträge aus den EVS-Abteilungen – konkret für Fernseher, Computer, Sportausrüstung oder Freizeitkurse. Karlsruhe befand: Wer voraussichtlich nur kurz im Land bleibt, hat in den ersten 15 Monaten einen geringeren Integrationsbedarf. Diese Typisierung sei im Rahmen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums vertretbar. Auch die 15-monatige Wartefrist in § 2 Abs. 1 AsylbLG a.F., nach der man die besseren, der regulären Sozialhilfe angeglichenen "Analogleistungen" bekommt, passierte die Prüfung für Geduldete ohne Beanstandung.

Zwei Jahre Untätigkeit sind ein Verfassungsverstoß

Das Problem der damaligen Regelung lag somit nicht im "Ob", sondern im "Wie". Das BVerfG fordert, dass der Gesetzgeber das Existenzminimum zeit- und realitätsgerecht erfassen muss. Dass die neueren Daten der EVS 2013 bis September 2018 – also zwei Jahre lang – nicht in ein Gesetz gegossen wurden, verzeiht Karlsruhe nicht.

Den Richtern fehlte hierfür das Verständnis. Zwar müsse man dem Parlament Zeit für politische Kompromisse einräumen, das Scheitern eines Entwurfs wegen der Bundestagswahl entbinde den Gesetzgeber aber nicht von seinen verfassungsmäßigen Pflichten.

Durch das Verschleppen der Aktualisierung fehlten den Betroffenen handfeste Beträge: In Bedarfsstufe 1 waren die Sätze rechnerisch um rund 15 Euro zu niedrig, in Bedarfsstufe 5 sogar um rund 30 Euro. Ein spürbarer Verfassungsverstoß, der auch nicht dadurch geheilt wurde, dass der Gesetzgeber zum 1. September 2019 endlich eine korrigierte Neuregelung auf Basis der EVS 2013 in Kraft setzte.

Verfassungswidrig, aber folgenlos für den Staat

Die Rechtsfolge des Beschlusses folgt einer juristischen Abwägung, die auf den ersten Blick wie ein Widerspruch wirkt: Die betroffenen Passagen des § 3 AsylbLG a.F. sind zwar mit dem Grundgesetz unvereinbar, sie werden aber nicht für nichtig erklärt.

Eine klassische Nichtigkeitserklärung nach § 78 Bundesverfassungsgerichtsgesetz (BVerfGG) hätte nämlich bedeutet, dass die Normen rückwirkend komplett ungültig gewesen wären. Die bittere Folge für die Betroffenen: Es hätte für diese knapp zwölf Monate überhaupt keine gesetzliche Grundlage für irgendwelche Auszahlungen gegeben. Ein Zustand, der laut Gericht noch weiter vom Grundgesetz entfernt gewesen wäre als die fehlerhaften Sätze.

Da die Leistungen zudem nicht "evident unzureichend" waren, also das physische Überleben stets gesichert war, verzichtete das Gericht auf die Anordnung einer rückwirkenden Neufestsetzung. Der Gesetzgeber kommt also mit einer deutlichen Mahnung davon.

"Verfassungsrechtlich höchst fragwürdig"

Die Entscheidung löst Kritik aus: Die Flüchtlingsrechtsorganisation Pro Asyl hält das Asylbewerberleistungsgesetz weiterhin verfassungsrechtlich für höchst fragwürdig. Es habe fünf Jahre gedauert, bis das Verfassungsgericht über die Vorlage aus Niedersachsen entschieden habe, erklärte die rechtspolitische Sprecherin Wiebke Judith. In dieser Zeit habe der Gesetzgeber das Gesetz mehrfach verschärft und den Leistungszeitraum, der in dem aktuellen Fall als noch legitim gesehen wurde, mehr als verdoppelt. 

"Es darf kein Katz-und-Maus-Spiel zwischen Politik und Verfassungsgericht geben", betonte Judith. "Anstatt mit immer neuen Verschärfungen zu experimentieren und sich darauf auszuruhen, dass Karlsruhe erst Jahre später entscheiden wird, muss die Bundesregierung die einzige eindeutig mit der Menschenwürde zu vereinbarende Entscheidung treffen: Das diskriminierende Asylbewerberleistungsgesetz endlich abschaffen."

Pro Asyl und der Deutsche Anwaltverein (DAV) hatten schon vorab erklärt, die aufgeworfenen Fragen seien auch heute noch relevant, wenngleich das Asylbewerberleistungsgesetz seit 2018 mehrfach überarbeitet wurde und die damals beanstandeten Passagen seit Jahren nicht mehr gelten.

Keine verschiedenen Ausprägungen der Menschenwürde 

Die beiden Verbände hatten auch in Stellungnahmen an das Bundesverfassungsgericht die Grundlagen bemängelt, auf denen der Grundbedarf für Asylbewerber von Regelbedarfen etwa für Bürgergeld- oder Sozialhilfeempfänger abwich. Der Unterschied hätte aus Sicht von Pro Asyl in einem transparenten Verfahren nachvollziehbar ermittelt werden müssen. 

Der Gesetzgeber habe einseitig Minderbedarfe unterstellt und konstruiert sowie nachvollziehbar begründete und durch empirische Erkenntnisse untermauerte Mehrbedarfe gänzlich ausgeblendet, monierte der DAV. Das Verfassungsgericht habe in seinen bisherigen Entscheidungen betont, "dass es nur eine Menschenwürde gibt und keine verschiedenen Stufen oder Ausprägungen der Menschenwürde je nach Herkunft oder Status", so Pro Asyl.

Jedoch beanstandete das Gericht das Vorgehen des Gesetzgebers im Grunde nicht. Dieser habe Spielraum. "Gesetzgeberische Wertungen können dabei auch an eine mit dem Aufenthaltsstatus verbundene kurze Aufenthaltsdauer knüpfen, wenn sich dies hinreichend begründen lässt", hieß es. So sah es der Senat auch im konkreten Fall. Er monierte nur, dass die Leistungen ab September 2018 nicht mehr auf einer hinreichend aktuellen Datengrundlage beruhten. Dies genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

Mit Material von dpa