Was der Ampelbruch für die Informationsfreiheit bedeutet: Die Ampel geht, wie können die Akten bleiben?

Die im Koalitionsvertrag angekündigte Fortentwicklung der Informationsfreiheitsgesetze (IFG) zu einem Bundestransparenzgesetz in dieser Legislaturperiode ist gescheitert. Das Transparenzportal des Bundes, in dem Informationen proaktiv veröffentlicht und mit wenigen Klicks gefunden werden können, bleibt ein Projekt für eine (ferne) Zukunft. 

Bürger:innen müssen den Zugang zu amtlichen Informationen bei Behörden damit weiterhin im Einzelfall beantragen. Für IFG-Anfragen können wie gehabt Gebühren bis zu 500 Euro erhoben werden, Informationsfreiheit ist also auch eine Frage des Geldbeutels. Die lange Liste an Ausnahmetatbeständen, die in aller Regel selbst bei überragendem öffentlichem Interesse keine Abwägung erlauben, bleibt ebenfalls bestehen.

Damit findet das zähe Ringen mit der Ampelkoalition um mehr Transparenz ein Ende. Sowohl Vertreter des federführend zuständigen Bundesministeriums des Innern und für Heimat (BMI) als auch sämtliche in den Regierungsfraktionen zuständigen Abgeordneten versicherten stets, dass es sich um ein wichtiges Anliegen handele und man selbst für die Verzögerungen nichts könne. Dennoch haben sich am Ende erneut die Gegner der Transparenz durchgesetzt. 

Dabei haben die zuständigen Referenten dem Vernehmen nach tatsächlich noch mit viel Aufwand einen Entwurf erarbeitet, der auch einige inhaltliche Forderungen der Zivilgesellschaft, wie etwa eine allgemeine Abwägungsklausel, aufgreift. Den Entwurf haben wir für die Öffentlichkeit angefragt. Außerdem soll die vom Bundesamt für Statistik geschätzte Höhe der Kosten für die Umsetzung (Kostenfolgeabschätzung) deutlich geringer ausgefallen sein als gedacht, wobei uns die konkreten Zahlen aktuell noch nicht bekannt sind. Den Transparenzskeptikern ist damit ein wichtiges Argument weggebrochen. All dies kommt für diese Legislatur zu spät. Der Entwurf hat es nicht einmal bis in die hausinterne Abstimmung im BMI geschafft. 

Was bleibt und was geht mit der Ampel? 

Der Koalitionsbruch wirft außerdem die Frage auf, welche Informationen möglicherweise mit den ehemaligen Regierungsmitgliedern verschwinden könnten. 

Feststeht, dass Dokumente, die im Rahmen staatlicher Aufgabenwahrnehmung angelegt worden sind und als Akten eines Ministeriums geführt wurden, im staatlichen Eigentum verbleiben, und nicht ins Privateigentum ehemaliger Politiker:innen wechseln (Bundesverfassungsgericht, Beschl. v. 20.06.2017, Az. 1 BvR 1978/13). 

Dennoch sind die Akten nach einem Regierungswechsel nicht immer sicher. Bisher ist in Deutschland gängige Praxis, dass Akten ehemaliger Kanzler:innen sowie der politischen Spitzenbeamten nicht – wie rechtlich vorgesehen – dem Bundesarchiv übergeben werden, das diese dann aufbereitet und der Öffentlichkeit, Journalist:innen und der historischen Forschung zugänglich macht. Stattdessen werden diese Unterlagen in die parteinahen Stiftungen, wie die CDU-nahe Konrad-Adenauer-Stiftung, die SPD-nahe Friedrich-Ebert-Stiftung oder sogar in die Kanzler-eigenen Stiftungen wie die Helmut-Schmidt-Stiftung und damit in private Einrichtungen verbracht. Darunter nicht selten Protokolle, Vermerke und geheime Verschlusssachen. Das verletzt nicht nur den Eigentumsanspruch der Ministerien und Behörden, wie das Bundesarchiv netzpolitik.org gegenüber erklärte. Die Stiftungen gewähren der Öffentlichkeit den Zugang auch nur nach ihren eigenen Regeln. 

Aber auch das “Verschwinden” von Akten nach einem Regierungswechsel ist kein Einzelfall. Das prominenteste Beispiel ist sicherlich der Altkanzler Helmut Kohl. Dieser verbrachte nach Ende seiner Amtszeit kartonweise Akten aus dem Kanzleramt zunächst in die Konrad-Adenauer-Stiftung und dann in sein Privathaus nach Oggersheim. Dort verliert sich mittlerweile ihre Spur. Die Historikerin Gaby Weber versuchte jahrelang gerichtlich durchzusetzen, dass die Witwe Maike Kohl-Richter die Akten ans Bundesarchiv zurückgibt, dort wo sie rechtmäßig hingehören – aber ohne Erfolg. Letztlich scheiterte ihre Klage vor dem Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 29.03.2023, Az. BVerwG 10 C 2.22)*.

Was passiert mit Chatnachrichten oder SMS?

Noch schlechter steht es aber um Informationen, die in den Ministerien nicht offiziell als Akten geführt wurden, insbesondere Chatnachrichten oder SMS. 

Die Gefahr ist groß, dass relevante Informationen, die über SMS und Messenger verschickt wurden, nun für immer “verschwinden”. 

Wir erinnern uns: Lindner war schon mehrfach mit skandalträchtigen SMS aufgefallen. So im August 2022, als Lindner den Porsche-Chef Oliver Blume um "argumentative Unterstützung" in der Debatte um synthetische Kraftstoffe gebeten hatte. Die Ampel-Regierung stritt zu diesem Zeitpunkt darüber, ob E-Fuels von dem Verbot von Verbrennermotoren ausgenommen werden sollen. Zeitgleich soll Lindner intensiven SMS-Kontakt zu dem Porsche-Chef gehabt haben. Blume soll vor Beschäftigen des Konzerns damit geprotzt haben, dass Lindner ihn fast stündlich auf dem Laufenden halte. 

Oder die Chat-Verläufe der ehemaligen Bildungsministerin Bettina Stark-Watzinger (FDP) und ihren Mitarbeitenden zur Fördergeldaffäre. Im Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) wurde nach einem offenen Brief von Wissenschaftler:innen als Reaktion auf die Räumung eines pro palästinensisches Protestcamp intern geprüft, wer diesen Brief unterzeichnete und wer Fördergeld aus dem Ministerium bekam, sowie ob es rechtlich möglich sei, dieses Geld zu streichen. Von wem dieser mit Blick auf die Wissenschaftsfreiheit höchst problematische Prüfauftrag kam, darüber könnten die Chat-Verläufe Auskunft geben. 

Digitale Kommunikation in der rechtlichen Grauzone

Grundsätzlich hat die Öffentlichkeit einen Anspruch auf Zugang auch zu digitaler Kommunikation, soweit diese zu amtlichen Zwecken gespeichert wird (siehe hierzu den Beitrag vom November 2023). Und dass Politikerinnen und Minister auch wichtige dienstliche Anliegen von öffentlichem Interesse über Messengerdienste klären, zeigen die zahlreichen Einzelfälle, in denen solche SMS der Presse bekannt geworden sind. Außerdem haben Ministerien eigene Messengerdienste wie Wire (Bund) für das amtliche Chatten eingerichtet. 

Dennoch bestreiten die Ministerien oft das Bestehen eines Anspruches für die Öffentlichkeit mit Verweis auf die mangelnde Amtlichkeit. So wie etwa im Falle der SMS zwischen Lindner und dem Porsche-Chef. 

Oder auch im Falle einer IFG-Anfrage auf Zugang zu der SMS von Außenministerin Annalena Baerbock an ihre Amtskolleg:innen, mit der sie um die Annahme der UN-Friedensresolution für die Ukraine warb. Selbst bei dieser SMS soll ich es sich laut Auswärtigem Amt nicht um eine amtliche Information handeln. FragDenStaat verfolgt diese Anfrage nun vor Gericht weiter. 

Noch kein Ministerium zur Offenlegung von SMS verurteilt

In einem Eilverfahren gegen das BMBF hatte dieses zuletzt zugesichert, die über den Dienst "Wire Bund" gesendeten und empfangenen Nachrichten nicht zu löschen, bis das Verfahren in der Hauptsache abgeschlossen ist. Das Verwaltungsgericht Köln hatte das BMBF zunächst mit einem Hängebeschluss zur vorläufigen Sicherung bis zum Abschluss des Eilverfahrens verpflichtet (Beschl. v. 05.02.2024, Az. 13 L 1124/23).

Bisher hat jedoch noch kein Gericht ein Ministerium zur Offenlegung von SMS und Messenger-Nachrichten verurteilt. Einen Präzedenzfall könnte die laufende Klage der New York Times vor dem Europäischen Gericht um die Offenlegung der SMS von Kommissions Präsidenten Ursula von der Leyen an den Chef des US-Pharmaunternehmens Pfizer liefern. 

Das bevorstehende große Löschen wird aber wahrscheinlich nicht abzuwenden sein. Denn wenn Ministerinnen gehen, ist keine Zeit für langwierige Gerichtsverfahren. Ihre Endgeräte werden umgehend auf Werkeinstellungen zurückgesetzt. So trug es zumindest das Auswärtige Amt vor, als FragDenStaat die SMS-Kommunikation des Außenministers a.D. Heiko Maas zum Abzug der Bundeswehr aus Afghanistan anfragte. 

Nach Ende der Legislatur: Ein Ablehnungsgrund weniger?

Das Ende einer Legislatur ist jedoch ein guter Zeitpunkt für IFG-Anträge. Informationen, die vorher unter Verschluss gehalten wurden, müssen nun möglicherweise herausgegeben werden. Woran das Transparenzgesetz genau scheiterte, wer die Umsetzung eines Tempolimits blockierte oder worum es bei dem Streit um die Kindergrundsicherung ging, lässt sich jetzt unter Umständen herausfinden.

Denn ein beliebter Ablehnungsgrund für IFG-Anfragen dürfte nun nicht mehr greifen. Bei Anfragen nach Informationen zu laufenden Gesetzgebungsverfahren berufen sich Behörden regelmäßig auf § 3 Nr. 3 b) IFG. Nach dieser Vorschrift besteht der Anspruch auf Informationszugang nicht, wenn und solange die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden. So soll der innerbehördliche freie Meinungsaustausch geschützt werden. Mit der Formulierung "solange" wird deutlich gemacht, dass der Informationszugang grundsätzlich nur aufgeschoben ist. 

Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass der Abschluss des laufenden Verfahrens keine unüberwindbare zeitliche Grenze darstellt, also dass in besonderen Fällen der Schutz auch über die Beendigung der Beratung hinausreicht. Das BVerwG hat aber bereits entschieden, dass dieser besondere Schutz bei abgeschlossenen Gesetzesvorhaben in der Regel nicht angenommen werden kann – und zwar auch nicht für Kabinettsvorlagen. Formulierungshilfen, die von Externen eingereicht wurden, fallen im Übrigen vornherein nicht unter diesen Ablehnungsgrund. 

In dem Fall, den das BVerwG zu entscheiden hatte, ging es um das Filmförderungsgesetz. Die Behörde drang mit der Argumentation, dass zukünftige Novellierungen des Gesetzes anstehen oder dass Mitarbeitende sich grundsätzlich nicht mehr so frei äußern würden, wenn Veröffentlichungen drohen, nicht durch. Letzteres Argument widerspräche den Erwartungen, die das BVerwG an Regierungsbehörden stellt. Diese würden sich effizient, mit profunder Sachkenntnis ausgestattet – ungeachtet der Verfolgung politischer Präferenzen – auf die Bewältigung der anstehenden ministeriellen Aufgaben konzentrieren. 

Guter Zeitpunkt für IFG-Anträge

Das Gleiche müsste dann auch gelten, wenn Gesetze zwar nicht verabschiedet worden sind, aber aufgrund anderer Umstände, wie einem Regierungswechsel, ad acta gelegt werden. Denn aufgrund des Diskontinutitätsgrundsatzes können Gesetzgebungsprozesse nicht einfach in die nächste Legislatur fortgeführt werden, sondern müssen neu verhandelt werden. Diskontinuität bedeutet, dass alle Gesetzesvorhaben, die nicht verabschiedet werden, automatisch als erledigt gelten. Möchte auch die nächste Regierung die geplatzten Vorhaben weiter umsetzen, muss sie also formal neu beginnen. 

Eine reine hypothetisch mögliche Weiter- und Wiederverwendung von Unterlagen reicht laut BVerwG nicht aus, um von einer fortlaufenden Beratung im Sinne von § 3 Nr. 3 b) IFG zu sprechen. 

Damit ist also jetzt der beste Zeitpunkt, um alle Materialien zu Gesetzesvorhaben anzufragen, die nicht mehr abgeschlossen werden und damit vielleicht sogar eine Sicherung von Informationen zu erreichen, bevor sie "verschwinden". 

*Die Autorin Dr. Vivian Kube hat die Historikerin Gaby Weber vor dem Bundesverwaltungsgericht vertreten.

Hier schreiben Dr. Vivian Kube, Hannah Vos und Arne Semsrott von FragDenStaat die Gastkolumne "Akteneinsicht" rund um das Thema Informationsfreiheit und Transparenz. FragDenStaat ist ein Portal zur Förderung der Informationsfreiheit in Trägerschaft der Open Knowledge Foundation Deutschland. Dr. Vivian Kube und Hannah Vos sind Rechtsanwältinnen und Juristinnen, Arne Semsrott ist Projektleiter.