75 Jahre Bundesverfassungsgericht: Wenn Ver­fas­sungs­ge­richte sich selbst behaupten müssen

Die unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit ist neben den anderen staatlichen Organen berufen, Handlungsfähigkeit des Staates zu garantieren. Angesichts von in verschiedenen Teilen der Welt zu beobachtenden Angriffen auf die Verfassungsordnung freiheitlicher Demokratien rücken international Diskussionen über Sicherung und Selbstbehauptung von Verfassungsgerichtsbarkeit verstärkt in den Blick.

Die großartige historische Errungenschaft der rechtsstaatlichen Gewaltenteilung ist ein Wesensmerkmal freiheitlicher demokratischer Ordnungen. Sie ist normativ in Deutschland mit dem Schutz der Ewigkeitsgarantie des Artikel 79 Absatz 3 Grundgesetz (GG) bewehrt und für eine geglückte Zukunft unentbehrlich. Zugleich sind ihre Auswirkungen bei der Entfaltung von Zukunftsperspektiven ambivalent: Das Prinzip der Gewaltenteilung wirkt einerseits als stetiger Garant von Verbesserungs- und Anpassungsprozessen, andererseits begrenzt es die den Staatsgewalten übertragene Macht, setzt damit Diskurs voraus und schafft dadurch eine spezifische Herausforderung für die staatliche Handlungsfähigkeit. Mit ihm gehen zwei elementare Funktionsbedingungen einher, die freiheitliche von autoritären Staaten unterscheiden: Diskurs und Kompromiss.

Diskurs und Kompromiss als Funktionsbedingungen freiheitlicher Demokratien

In Demokratien müssen alle staatlichen Entscheidungen von den zu einer politischen Einheit verbundenen Bürgerinnen und Bürgern verantwortet werden. Die verantwortliche Lenkung des Gemeinwesens durch seine Mitglieder setzt in einer freiheitlichen Demokratie eine Willensbildung voraus, die nicht auf Zwang und Anpassung beruht, sondern auf der Kraft des besseren Arguments (vgl. Jürgen Habermas, Faktizität und Geltung, 1992, S. 138 f.). Daher müssen alle vorhandenen Ideen eine reale Chance haben, in den Willensbildungsprozess einzufließen. Dies vollzieht sich im öffentlichen Diskurs, der verbürgt, dass die unterschiedlichen Perspektiven der Bürgerinnen und Bürger in die Gestaltung des Gemeinwesens einfließen.

Grundlegende staatliche Entscheidungen werden im demokratischen Staat nach Maßgabe der Mehrheitsregel getroffen. Mehrheiten werden im pluralistischen politischen Prozess aktiv gebildet, indem unterschiedliche Anschauungen zu einer Mehrheit vereinigt werden. Die so gebildete “Mehrheitsmeinung” ist ein im öffentlichen Willensbildungsprozess entwickelter politischer Kompromiss. Dem demokratischen Gesetzgeber obliegt es, diesen Kompromiss nicht nur an den Interessen der Mehrheit zu orientieren, sondern einen für alle Mitglieder des Gemeinwesens zumutbaren Kompromiss zu finden. Diese Beschränkung der von einer Mehrheit ausgehenden Zumutungen stärkt die Bereitschaft auch der unterlegenen Minderheit, die Regeln von Diskurs und Kompromiss zu akzeptieren.

Ausgeprägte Gewaltenbalance des Grundgesetzes

Die Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist in besonderer Weise auf Diskurs und Kompromiss angelegt und angewiesen. Im tiefen Empfinden des im Bewusstsein der Nazi-Diktatur gesprochenen “Nie wieder!” verteilt sie staatliche Gewalt in unverwechselbarer Weise auf eine große Zahl staatlicher Akteure.

Durch ausgeprägte Gewaltenbalance stellt das Grundgesetz sicher, dass grundlegende staatliche Entscheidungen aufgrund eines mehrstufig geführten Diskurses erfolgen, in den unterschiedlichste Perspektiven einfließen: jene von Regierung und Opposition, von verschiedenen Verfassungsorganen, von Bund, Ländern und Kommunen und infolge der deutschen Einbindung in die Europäische Union auch die Willensbildung auf supranationaler Ebene.

Herausforderungen der Gegenwart

Die Fähigkeit des besonders auf Diskurs und Kompromiss angelegten Verfassungstyps des Grundgesetzes zur effektiven und effizienten staatlichen Problemlösung wird in den vergangenen Jahren in besonderer Weise herausgefordert. Über den beständigen Wandel der Lebenswirklichkeiten hinausgehende, zeitgleich stattfindende, hochdynamische, teils disruptive geopolitische, technologische, wirtschaftliche, ökologische, soziale und gesellschaftliche Transformationen erschweren die für die politische Willensbildung erforderliche Mehrheitsfindung. Gleichzeitig sinkt das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die Leistungsfähigkeit demokratischer Staaten. Unruhe und Verunsicherung bergen Risiken der Diskursverweigerung und Kompromissverweigerung und damit für die Handlungsfähigkeit einer Ordnung, die die Mitwirkung der Bürgerinnen und Bürger an Diskurs und Kompromiss nicht erzwingen kann, sondern existenziell auf ihre Mitwirkung und letztlich ihr Vertrauen angewiesen ist.

Gefährdungen unabhängiger Verfassungsgerichtsbarkeit

Freiheitliche demokratische Verfassungsstaaten können sich im Systemwettbewerb mit autokratischen Ordnungen nur behaupten, wenn sie auch im Angesicht von Transformationen Handlungsfähigkeit beweisen, die von verschiedenen Seiten verbreiteten Verfallserzählungen glaubhaft widerlegen und damit dem andernfalls drohenden schleichenden Schwund des Vertrauens in staatliche Institutionen Zukunftsperspektiven entgegensetzen. Die Handlungsfähigkeit beschränkt sich aber nicht auf die Fähigkeit von Exekutive und Legislative, Probleme schnell zu lösen, sondern setzt neben den anderen staatlichen Organen eine unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit voraus. Sie garantiert die Entfaltung des Wettbewerbs der Ideen bei der Gestaltung der Zukunft des Gemeinwesens, indem sie die Freiheitlichkeit und Verfassungsgebundenheit des Staates sichert.

In vielen Teilen der Welt ist eine Gefährdung freiheitlicher demokratischer Verfassungsstaaten durch autoritäre Gesellschaftsmodelle zu beobachten. Diese Entwicklung macht in manchen Staaten auch vor unabhängiger Verfassungsgerichtsbarkeit nicht Halt. Inhaber politischer Macht haben einen strukturellen Anreiz, Verfassungsgerichtsbarkeit zu schwächen. In westlichen Staaten folgen nur die wenigsten Inhaber politischer Macht diesem Anreiz. Aber gerade in Systemen mit totalitären Tendenzen ist unabhängige Verfassungsgerichtsbarkeit besonders gefährdet. Selbst innerhalb der Europäischen Union finden sich Phänomene autoritärer Machterlangung, die durch eine Schwächung der Gewaltenteilung und insbesondere durch einen Rückbau unabhängiger Gerichtsbarkeit bewirkt wird. Durch Mittel wie Kompetenzbeschränkungen, Änderungen der Gerichtsordnungen sowie “court packing” werden vormals freiheitliche Staaten autoritär umgestaltet.

Sicherung und Selbstbehauptung von Verfassungsgerichtsbarkeit

Ansinnen der Außensicherung unabhängiger Verfassungsgerichtsbarkeit sind deshalb verständlich und begrüßenswert. In Deutschland mündete die jahrelange intensive Debatte über verbesserte Sicherungen unabhängiger Verfassungsgerichtsbarkeit, während der zahlreiche Modelle im Raum standen, in die Veränderung des normativen Rahmens des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere durch die Ende 2024 in Berlin beschlossene Verankerung der prägenden Konturen und zentralen bundesverfassungsgerichtlichen Funktionsbedingungen im Grundgesetz.

Neben der Außensicherung von Verfassungsgerichtsbarkeit ist ihre Fähigkeit zur Selbstbehauptung von großer Bedeutung. Sie bildet letzten Endes den Nukleus der Auseinandersetzung um die Bewahrung unabhängiger Verfassungsgerichtsbarkeit. Vermöchte sich Verfassungsgerichtsbarkeit nur zu behaupten, wenn sich die Gewalten, die sie selbst begrenzt, zu ihrer Sicherung bereitfänden, wäre ihre Aufgabe, legislative und exekutive Macht verfassungsrechtlich zu binden und zu begrenzen, existenziell in Frage gestellt.

Bedeutung für die justizielle Selbstbehauptung kommt bei Mitgliedstaaten zunächst den Rechtsprechungslinien des Europäischen Gerichtshofs, bei Konventionsstaaten jenen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu. Das Sicherungspotenzial beider Gerichte ist indes rechtlich und strukturell begrenzt. Die fehlende Regelungskompetenz der Europäischen Union im Bereich der Justizorganisation und die verschiedenen Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten bedingen die Bildung eines zurückhaltenden Maßstabs zur Überprüfung der Unabhängigkeit mitgliedstaatlicher Justiz. Die Rückkehr eines Mitgliedstaats zur Rechtsstaatlichkeit dürfte ferner häufig von einer Flankierung durch finanzielle Sanktionsmaßnahmen abhängen, die eine entsprechende politische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union im Einzelfall voraussetzt.

Deshalb ist die Selbstbehauptung mitgliedstaatlicher Verfassungsgerichte trotz der zu Gebote stehenden unionsrechtlichen und konventionsrechtlichen Instrumente keinesfalls entbehrlich. Mitgliedstaatliche Verfassungsgerichte sind vielmehr die Hauptakteure bei der Bewahrung der Rechtsstaatlichkeit in den Mitgliedstaaten.

Richterliche Unabhängigkeit als Kernbereich freiheitlicher Verfassungen 

Der überwiegende Teil der Verfassungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union enthält eine mit den Artikeln 92, 97 GG vergleichbare Gewährleistung richterlicher Unabhängigkeit. Missachtet der Gesetzgeber richterliche Unabhängigkeit, wird dies Verfassungsgerichte regelmäßig in die Lage versetzen, entsprechende Regelungen zu beanstanden. Selbst in Verfassungsordnungen, die richterliche Unabhängigkeit nicht ausdrücklich gewährleisten, dürfte die Verankerung der Rechtsstaatlichkeit in der Verfassung zumeist als spezifische Ausprägung das Vorhandensein unabhängiger Gerichte umfassen. Bereits die Existenz verbürgter Freiheitsrechte wird deren gerichtlichen Schutz in richterlicher Unabhängigkeit vielfach einschließen. 

Denn die in den nationalen Grundrechten verankerten Freiheiten könnten ohne einen wirksamen Schutz durch eine unabhängige Justiz nicht gedeihen. Ohne den gerichtlichen Schutz der Meinungs-, Versammlungs- und Pressefreiheit wäre auch das Demokratieprinzip weitgehend entkleidet. Die Garantie des Rechtsschutzes durch eine unabhängige Justiz ist somit dem Wesen liberaler Verfassungen immanent. Selbst ohne eine ausdrückliche verfassungsrechtliche Gewährleistung der richterlichen Unabhängigkeit dürften ihre Beschneidungen durch den Gesetzgeber mithin verfassungsrechtlich zu beanstanden sein.

Die richterliche Unabhängigkeit ist in der Ordnung des Grundgesetzes aber nicht allein gegenüber Übergriffen des einfachen Gesetzgebers geschützt. Als spezifische Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips aus Artikel 20 Absatz 3 GG steht sie unter dem Schutz der Ewigkeitsgarantie des Artikel 79 Absatz 3 GG und ist daher auch durch den verfassungsändernden Gesetzgeber nicht relativierbar. 

Aber auch in Verfassungsordnungen ohne eine explizit formulierte Ewigkeitsklausel sprechen gute Gründe dafür, die Garantie richterlicher Unabhängigkeit dem die Verfassungsidentität prägenden Kernbereich freiheitlicher Verfassungen zuzurechnen, der auch einer Abänderung durch den verfassungsändernden Gesetzgeber entzogen ist. Verfassungsrechtliche Freiheitsrechte erfordern eine unabhängige Instanz, die ihre Einhaltung überwacht und gegebenenfalls sichert. Die Existenz einer unabhängigen – typischerweise der rechtsprechenden Gewalt angehörenden – Kontrollinstanz dürfte daher vielfach als essenzielles, unantastbares Kernelement von Verfassungen mit einem Katalog freiheitsrechtlicher Garantien anzuerkennen sein.

Anreize für Diskurs und Kompromiss

Die Herausforderungen für besonders auf Diskurs und Kompromiss angelegte und angewiesene freiheitliche demokratische Verfassungsstaaten sind groß. Zuversicht, Mut und Vertrauen sind dennoch angebracht. Selbst wenn – weltweit zu beobachten – Diskurs- und Kompromisskultur oberflächliche Beeinträchtigungen erlitten haben sollten, wirken jahrzehntelange gesellschaftliche Prägungen in den tieferen Schichten fort. Eine besonders gewaltenteilig konzipierte Ordnung wie die des Grundgesetzes setzt besondere Anreize für Diskurs und Kompromiss. Nur sie beide verbürgen die Einbeziehung der Ideen, Potenziale und Kraft aller Menschen bei der Gestaltung von Lebensperspektiven zum Guten.

 

Prof. Dr. Stephan Harbarth, LL.M. (Yale), ist seit 2020 Präsident des Bundesverfassungsgerichts und Vorsitzender des Ersten Senats. Zuvor war er Rechtsanwalt und von 2009 bis 2018 Mitglied des Deutschen Bundestages. Seit 2018 ist er Honorarprofessor an der Universität Heidelberg.

Dieser Beitrag basiert auf Veröffentlichungen des Verfassers in Band II/1 der Verhandlungen des 74. Deutschen Juristentages (ebd., S. I 29) und in der JuristenZeitung (JZ 2025, S. 161).