Durchsetzung des Digital Markets Act: Europas Digi­tal­recht mit Beiß­hem­mung?

Die Europäische Kommission schiebt derzeit laut Handelsblatt eine Milliardenstrafe gegen Google nach dem Digital Markets Act (DMA) vor sich her. Die FAZ berichtet, dass es Gerüchten zufolge ebenfalls die Behördenleitung gewesen sei, die im Android-KI-Verfahren ein mögliches Bußgeld gegen Google auf Grundlage des DMA gestrichen habe.

Ausschlaggebend dafür waren aller Wahrscheinlichkeit nach die aktuellen Spannungen zwischen den USA und der EU über die europäische Regulierung von Digitalunternehmen. Der Vorfall wirft damit die grundsätzliche Frage auf, ob ein Regelwerk wie der DMA effektiv sein kann, wenn seine Durchsetzung maßgeblich von einer politisch handelnden Institution abhängt.

Ein ambitioniertes Regelwerk mit strukturellem Risiko

Der DMA markiert einen Paradigmenwechsel im europäischen Wettbewerbsrecht. Er reagiert auf ein zentrales Problem klassischer Kartellverfahren: ihre Langsamkeit. Während Verfahren oft Jahre dauern, verfestigen marktbeherrschende Unternehmen in dieser Zeit ihre Stellung und beseitigen potenziellen Wettbewerb. Der DMA setzt deshalb früher an. Er verpflichtet große Plattformen mit Gatekeeper-Status zu konkreten Verhaltensweisen, untersagt bestimmte Praktiken von vornherein und ermöglicht ein schnelleres Vorgehen der EU-Kommission.

Dieser Ansatz ist richtig. Er verbindet Elemente klassischer Regulierung mit kartellrechtlicher Missbrauchsaufsicht und schafft damit einen ergänzenden Ordnungsrahmen für digitale Märkte. Erste Verfahren gegen Unternehmen wie Apple, Meta oder Google zeigen zudem, dass die Kommission grundsätzlich bereit ist, diesen Rahmen auch anzuwenden. Doch bei der Frage, wie diese Regeln durchgesetzt werden, hat sich die EU für einen hochgradig zentralisierten Ansatz entschieden, der erhebliche Risiken birgt.

Wenn Rechtsdurchsetzung politisch wird

Die Kommission ist schon lange keine rein technokratische Behörde mehr. Sie unterliegt nicht nur politischen Einflüssen, sondern versteht sich zunehmend selbst als eine Art europäischer Regierung. Am sichtbarsten wird dies bei den Europawahlen, in denen seit 2014 sogenannte Spitzenkandidatinnen für den Job der EU-Kommissionspräsidentin antreten. Das ist ein legitimer Versuch, dem berühmt-berüchtigten europäischen Demokratiedefizit entgegenzuwirken – hat aber Folgen für die Rechtsdurchsetzung.

Der Umgang mit dem aktuellen Google-Verfahren macht das greifbar. Nach Informationen des Handelsblatts war das Verfahren, in dem es um die Bevorzugung eigener Dienste in der Suche und im Play Store ging, bereits entscheidungsreif. Vorgesehen war demnach die bislang höchste DMA-Strafe. Verhängt wurde sie bis heute aber nicht. Vor dem Hintergrund der aktuellen Spannungen zwischen den USA und der EU liegt es nahe, dass politische Erwägungen hier eine Rolle spielen. Dies steht im Widerspruch zum Selbstbild der Europäischen Union, die sich und ihre Regelungen als eine "echte" Rechts- und Verfassungsordnung versteht und nicht bloß als völkerrechtliche Absichtserklärung.

Das europäische Erfolgsmodell: dezentrale Durchsetzung

Ein, wenn nicht der zentrale Erfolgsfaktor des Unionsrechts war stets seine dezentrale Durchsetzung. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat mit seiner geschickten Rechtsprechung seit van Gend & Loos im Jahr 1963 immer wieder betont, dass das Unionsrecht unmittelbare Wirkung entfaltet und von der "Wachsamkeit der an der Wahrung ihrer Rechte interessierten Einzelnen" lebt. Europarecht bildet eine neue Rechtsordnung, weil man sich als Betroffener direkt vor seinen nationalen Gerichten darauf berufen kann. Dieses Prinzip hat das Europarecht vom klassischen Völkerrecht emanzipiert. Es ist keine politische Absichtserklärung, sondern auch dann durchsetzbar, wenn keine Behörde und kein Politiker hinschaut oder unterstützt.

Gerade im Kartellrecht hat sich daraus explizit ein zweigleisiges System entwickelt. Neben der behördlichen Durchsetzung durch die Kommission steht die private Rechtsdurchsetzung. Das Unionsrecht ist auch gegenüber den mächtigsten Unternehmen und Kartellen der Welt gerade deswegen "richtiges Recht", wenn und weil es von "jedermann" in Anspruch genommen werden kann, wie das berühmte Jedermann-Prinzip des EuGH speziell im Hinblick auf das Kartellschadenersatzrecht seit seiner Manfredi-Entscheidung aus 2006 postuliert.

Die private Rechtsdurchsetzung hat dabei insbesondere einen entscheidenden Vorteil: Sie ist unabhängig von politischer Opportunität. Ein Unternehmen, das sich geschädigt oder behindert sieht, entscheidet selbst, ob es klagt. Der Einzelne wird so zum Wächter der Unionsrechtsordnung und kann sich dabei an die in ganz Europa bereitstehenden Gerichte wenden. Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts auch vor den nationalen Gerichten ist für den EuGH gerade deswegen von so großer Bedeutung, weil damit sichergestellt wird, dass Unionsrecht überall in Europa und unabhängig vom politischen Willen der Politik durchgesetzt wird. Gerade die Lage im Kartellrecht ist stets prekär, da Kartelle und Großunternehmen ("national champions") in der Politik bestens vernetzt sind. Dass der Versuch der Einflussnahme derzeit eher von jenseits des Atlantiks erfolgt, ist daher eher eine Variation eines bekannten Phänomens.

Private Durchsetzung ist im DMA gewünscht, bleibt aber ausbaufähig

Der DMA erkennt die private Rechtsdurchsetzung ausdrücklich an. In Rechtsordnungen wie in Deutschland, die auf eine lange Praxis kartellrechtlicher privater Rechtsdurchsetzung zurückblicken, ist auch das nötige Rüstzeug für eine effektive Durchsetzung des DMA vorhanden. Allerdings gibt es auch dort in der Praxis einige Stellschrauben, welche die private Rechtsdurchsetzung im Bereich des DMA erheblich erleichtern würden. 

So fehlt es an unionsrechtlichen Durchsetzungsmechanismen, die dem Charakter des DMA entsprechen. Prozessuale Fragen der internationalen Zuständigkeit, der Zustellung gegenüber global agierenden Plattformen oder der effektiven Vollstreckung sind oft mit Hürden verbunden. Es gibt insbesondere keine unionsrechtliche Harmonisierung des einstweiligen Rechtsschutzes im Kartellrecht – es fehlt sozusagen die Kartellschadenersatzrichtlinie für eine schnelle und effektive private Rechtsdurchsetzung des DMA. Auch die private Durchsetzung des DMA braucht Instrumente, um den Paradigmenwechsel beim public enforcement hin zur Schnelligkeit und Effizienz nachzuvollziehen.

Warum zwei Säulen besser sind als eine

Die Kombination aus staatlicher und privater Durchsetzung des DMA könnte stabilisierend und ausgleichend wirken. Die Kommission würde politisch entlastet und könnte weiterhin strategisch wichtige Verfahren führen und Leitlinien entwickeln. Private Akteure könnten parallel Rechtsverletzungen effektiv aufdecken und verfolgen und so für eine flächendeckende Anwendung und Fortentwicklung des DMA sorgen. 

Gerade in digitalen Märkten, die sich schnell entwickeln und von globalen Akteuren geprägt sind, braucht es eine Vielzahl von Durchsetzungsinitiativen. Eine einzelne Institution, die – wie die EU-Kommission – weniger Mitarbeiter hat als die Stadt München, kann diese Aufgabe kaum leisten. Die EU sollte deshalb die private Rechtsdurchsetzung im DMA und im EU-Prozessrecht gezielt ausbauen. Wenn die EU selbst die Durchsetzung von Fluggastrechten einfach und attraktiv machen konnte, warum sollte das nicht auch im Digitalbereich gelingen?

Konkrete Ansatzpunkte für eine Stärkung des DMA

Ein erster Schritt wäre, die prozessualen Rahmenbedingungen klar und praxistauglich zu gestalten. Nationale Gerichte müssen auch gegenüber international verschachtelten Plattformunternehmen ohne Umwege feststellen können, dass sie für DMA-Verstöße zuständig sind. Es darf nicht länger vorkommen, dass sich die Prozesse weitgehend um die Frage drehen, ob das deutsche Gericht gegen ein formal in Irland oder in den USA ansässiges Big-Tech-Unternehmen vorgehen kann, wenn auch der deutsche Markt betroffen ist. Zustellung und europaweite Vollstreckung müssen in solchen Fällen selbstverständlich und ohne langwierige Umwege oder grenzüberschreitende Reibungsverluste funktionieren. Solange Plattformen ihre Dienste innerhalb weniger Minuten in jedem EU-Markt ausrollen können, muss auch die Rechtsdurchsetzung in vergleichbarer Geschwindigkeit und Verlässlichkeit funktionieren. Wird ein Kunde mit einem Klick in zwanzig Rechtsordnungen kartellrechtlich behindert, darf dies nicht zur Folge haben, dass vor zwanzig Gerichten zu den Regeln von zwanzig Rechtsordnungen verhandelt werden muss.

Schließlich braucht es eine ökonomische Grundlage für private Rechtsdurchsetzung. Sie wird nur dann tatsächlich stattfinden, wenn sie sich für die Beteiligten auch lohnt. Pauschalierte Schadensersatzmodelle, ein effektiver und einfacher Eilrechtsschutz und kollektive Rechtsschutzinstrumente können hier ansetzen, indem sie die Durchsetzung vereinfachen, bündeln, Risiken reduzieren und den notwendigen Anreiz schaffen, Verstöße überhaupt gerichtlich anzugehen.

Der DMA steht an einem Wendepunkt

Die plötzliche Beißhemmung der EU-Kommission zeigt, dass es nicht genügt, ambitionierte Regeln zu schaffen. Entscheidend ist, wie robust ihre Durchsetzung ausgestaltet ist. Der DMA hat das Potenzial, den Wettbewerb in digitalen Märkten nachhaltig zu stärken. Dieses Potenzial wird er aber nur entfalten, wenn seine Durchsetzung unabhängig, verlässlich und breit aufgestellt ist.

Die EU hat mit dem Unionsrecht eine Rechtsordnung geschaffen, die weltweit einzigartig ist. Ihre Stärke liegt gerade darin, dass sie nicht auf staatliche Akteure vertraut, sondern auf diejenigen setzt, die sich auf sie berufen. Daran sollte sie sich besinnen. Denn am Ende gilt: Recht wirkt nur, wenn es genutzt wird.

 

Dr. Christopher Unseld ist Rechtsanwalt und Counsel bei der internationalen Wirtschaftskanzlei Hausfeld. Sein Tätigkeitsschwerpunkt liegt im Kartellrecht, insbesondere im einstweiligen Rechtsschutz und Kartellschadenersatzrecht. Dabei vertritt er Unternehmen unter anderem in Verfahren wegen des Missbrauchs marktbeherrschender Stellungen durch große Digitalkonzerne.