Die Handels-Bazooka der EU: Welche Schlag­kraft hat das Anti-Coer­cion Instru­ment?

Geht es nach dem Willen von Donald Trump, gehört Grönland bald zu den USA. Ländern, die sich gegen diese Idee stellen, drohte der US-Präsident kurzzeitig mit Strafzöllen. Die Europäische Union (EU) sucht nach Wegen, um in solchen Konflikten effektiv reagieren zu können. Ein mögliches Mittel ist das Anti-Coercion Instrument (ACI), inzwischen besser bekannt als "Handels-Bazooka".

Das ACI – auf Deutsch das Instrument zur Bekämpfung von Zwangsmaßnahmen – ermöglicht es der EU, kurzfristig und mit qualifizierter Mehrheit eine Vielzahl handelspolitischer Maßnahmen zu beschließen, um auf wirtschaftlichen Zwang durch einen Drittstaat zu reagieren.

Verabschiedet wurde das ACI Ende 2023 in Form einer Verordnung, nachdem europäische Staaten bereits mehrfach Adressaten von drittstaatlichen Handelssanktionen geworden waren. So war etwa Litauen 2021 mit einem weitgehenden Handelsembargo durch die Volksrepublik China belegt worden, nachdem das Land seine Beziehungen zu Taiwan intensiviert hatte.

Seitdem wurde viel über den Einsatz des ACI als Druckmittel in Handelskonflikten diskutiert. Sowohl im Rahmen der Verhandlungen eines Zollabkommens zwischen der EU und den USA 2025 als auch als Reaktion auf die Ankündigung der Volksrepublik China, den Export von seltenen Erden zu beschränken, erwogen europäische Politiker die Verabschiedung von Maßnahmen nach dem ACI. Zur Anwendung kam das Instrument bislang jedoch noch nie.

In der aktuellen Auseinandersetzung um Grönland steht der Einsatz nun abermals im Raum – zusammen mit anderen potenziellen Maßnahmen, wie der Aussetzung des 2025 ausgehandelten Zollabkommens.

Wie wird das ACI aktiviert?

Das ACI ist als Instrument zur Verabschiedung von Gegenmaßnahmen der EU gegen wirtschaftlichen Zwang von Drittstaaten konzipiert. Es soll die Entscheidungsfreiheit der EU und ihrer Mitgliedstaaten vor wirtschaftlichem Druck und Erpressungsversuchen schützen. Art. 2 I der Verordnung definiert wirtschaftlichen Zwang als Anwendung oder Androhung einer Maßnahme, die den Handel oder Investitionen beeinträchtigt, um die Einstellung, Änderung oder Annahme eines bestimmten Rechtsakts durch die Union oder einen Mitgliedstaat zu verhindern oder zu erwirken, und dadurch in die legitimen souveränen Entscheidungen der Union oder eines Mitgliedstaats eingreift.

Die EU-Kommission kann von sich aus oder auf Antrag eines Mitgliedstaates untersuchen, ob eine Maßnahme eines Drittstaats als wirtschaftlicher Zwang zu qualifizieren ist. Gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass wirtschaftlicher Zwang vorliegt, muss der Rat der EU dieser Einschätzung mit qualifizierter Mehrheit zustimmen.

Im Anschluss sind formelle Konsultationen mit dem betreffenden Drittstaat vorgesehen, um eine einvernehmliche Beendigung der Zwangsmaßnahmen anzustreben. Wenn dies zu keinem einvernehmlichen Ergebnis führt, berät die Kommission auf einer zweiten Stufe, welche Gegenmaßnahmen gegen den wirtschaftlichen Zwang zu ergreifen sind. Auch dieser Entscheidung muss der Rat mit qualifizierter Mehrheit zustimmen.

Die qualifizierte Mehrheit ist erreicht, wenn 55 Prozent der Mitgliedstaaten, die zusammen mindestens 65 Prozent der Gesamtbevölkerung der EU ausmachen, der Entscheidung der Kommission zustimmen. Daher besteht – anders als bei anderen Gegenmaßnahmen, wie beispielsweise Sanktionsmaßnahmen – beim ACI nicht die Gefahr, dass einzelne Mitgliedstaaten den Erlass von Gegenmaßnahmen blockieren. Durch das zweistufige Verfahren gewinnt die EU ferner Zeit für Verhandlungen, während derer sie den Maßnahmenkatalog des ACI als Druckmittel zur Auflösung des Zwangs verwenden kann.

Welche Maßnahmen umfasst das ACI?

Anhang  I der Verordnung listet eine Reihe von Maßnahmen auf, die die EU im Rahmen des ACI ergreifen kann. Dazu gehören insbesondere die Einführung neuer oder erhöhter Zölle, einschließlich der Wiedereinführung von Zöllen in Höhe des Meistbegünstigungszollsatzes oder sogar darüber hinaus, sowie zusätzliche Abgaben auf Ein- oder Ausfuhren von Waren. Ebenso können Ein- und Ausfuhrbeschränkungen eingeführt oder verschärft werden, etwa in Form von Kontingenten, Genehmigungspflichten oder anderen Maßnahmen, die gegebenenfalls einer Nichterfüllung internationaler Verpflichtungen gleichkommen. 

Auch Beschränkungen des Handels mit Dienstleistungen oder des Marktzugangs für ausländische Direktinvestitionen in der EU sind möglich, ebenso wie Maßnahmen, die den Schutz oder die kommerzielle Nutzung geistigen Eigentums von Rechteinhabern aus dem Drittstaat betreffen.

Unternehmen aus dem sanktionierten Staat können zudem von öffentlichen Vergabeverfahren ausgeschlossen werden – dieses Verbot gilt auch für Angebote, deren Wert zu mehr als 50  Prozent auf Waren oder Dienstleistungen aus dem Drittstaat entfällt, und verschärft so den Wettbewerbsnachteil für entsprechende Anbieter. Darüber hinaus sind Einschränkungen für den Zugang zu EU-Kapitalmärkten, Bank- und Versicherungsdienstleistungen sowie für die Inverkehrbringung von Waren etwa im Chemikalien-, und Gesundheitsbereich möglich. 

Der Erlass von Steuern, wie der im Zuge der Grönland-Krise diskutierten Digital-Steuer auf Umsätze US-amerikanischer Technologiekonzerne in Europa, ist in dieser Form zumindest nicht im ACI vorgesehen.

Die Gegenmaßnahmen müssen verhältnismäßig zum ausgeübten wirtschaftlichen Zwang und den dadurch verursachten Schäden sein. Sie können jedoch auch dann erlassen werden, wenn ihnen andere völkerrechtliche Verpflichtungen der EU entgegenstehen, wodurch die Maßnahmen des ACI als völkerrechtlich gerechtfertigte Gegenmaßnahmen auf Verstöße eines Drittstaates qualifiziert werden.

Welche Konsequenzen hätte der Einsatz des ACI?

Der tatsächliche Einsatz des ACI würde einen neuen Grad der Eskalation in Handelskonflikten markieren, da die EU damit erstmals systematisch und rechtlich abgesichert auf wirtschaftlichen Zwang durch Drittländer reagieren könnte. Da das ACI mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden kann und keine einstimmige Entscheidung aller Mitgliedstaaten erfordert, ist theoretisch denkbar, dass die EU über dieses Instrument drastische Gegenmaßnahmen ergreift. In diesem Fall ist zugleich mit erheblichen weiteren Gegenmaßnahmen durch die USA zu rechnen, die mit abzuwägen sind.

Die Bandbreite der möglichen Maßnahmen – von Zöllen über Ein- und Ausfuhrbeschränkungen von Waren und Dienstleistungen bis hin zu Einschränkungen beim Zugang zu Kapitalmärkten oder geistigem Eigentum – würde die Sektoren der EU-Wirtschaft unterschiedlich treffen. Während Exporteuren europäischer Produkte bereits bekannte Risiken drohen, könnten nun auch Importeure von Waren aus dem sanktionierten Drittstaat betroffen sein. Diese Unternehmen müssten mit steigenden Kosten und möglichen Lieferkettenanpassungen rechnen.

Mit Blick auf mögliche Gegenmaßnahmen gegenüber den USA, die gezielt US-Technologie- oder Dienstleistungsanbieter betreffen, könnten insbesondere technologie- und kapitalintensive Branchen in Deutschland vor erheblichen Herausforderungen stehen. US-Unternehmen nehmen in zentralen Bereichen wie Cloud-Infrastruktur, Software, Halbleitertechnologien, Finanzdienstleistungen und digitalen Plattformen vielfach marktbeherrschende Positionen in Europa ein, sodass eine kurzfristige Substitution entsprechender Produkte und Dienstleistungen praktisch kaum möglich erscheint.

Auch wenn das ACI die politischen Handlungsoptionen der EU in Handelsstreitigkeiten deutlich erweitert, könnte der wirtschaftliche Kollateralschaden der Handels-Bazooka erheblich sein, inklusive Disruptionen in den Lieferketten, steigenden Kosten für Unternehmen und spürbaren wirtschaftlichen Verlusten auf beiden Seiten. Besonders Unternehmen mit starker wirtschaftlicher Verflechtung zum jeweiligen Handelspartner – aktuell also den USA – sollten deshalb mögliche Auswirkungen des ACI im Rahmen ihrer strategischen Risikoplanung berücksichtigen.

 

Dr. Tobias Zuber ist Rechtsanwalt im Brüsseler Büro der Kanzlei Noerr. Er berät zu EU-Handelsrecht, einschließlich Wirtschaftssanktionen, Zollverfahren und handelspolitischen Schutzinstrumenten.

Richard Schmidt ist Rechtsreferendar bei Noerr in Berlin.