Beratung über Gesetz für Krisen und Landesverteidigung: Wie sich Est­lands Justiz auf einen Krieg vor­be­reitet

Bis nach Russland sind es hier nur wenige Meter: Die estnische Stadt Narva liegt an der Grenze, der gleichnamige Fluss trennt an dieser Stelle Europa und die Nato von dem Staat, der seit Jahren den Angriffskrieg gegen die Ukraine führt und immer wieder Provokationen in Richtung EU schickt. Erst jüngst drangen russische Drohnen in den polnischen und rumänischen Luftraum ein. Eine plötzliche, handstreichartige Invasion der Grenzstadt halten estnische Stellen für unrealistisch. Doch die Bedrohung durch Russland ist ein stets präsentes Thema in der nördlichsten der sog. "baltischen" Republiken. 

So mischen sich in alltägliche Gespräche unvermittelt die Themen der nationalen und persönlichen Sicherheit, etwa wenn beim Mittagessen in der Kantine eines Landgerichts nur halbironisch über die Möglichkeit spekuliert wird, aus einem Waldversteck heraus Recht zu sprechen. Staat und Gesellschaft wollen vorbereitet sein und machen sich deshalb auch Gedanken über notwendige Anpassungen im Justizsystem.

Beratung über einheitliches Krisengesetz 

Ein wichtiger Baustein dieser Vorbereitungen ist das "Zivile Krisen- und Landesverteidigungsgesetz", das aktuell im Riigikogu, dem estnischen Parlament, beraten wird. Es soll die drei bisher geltenden Gesetze (Gesetz über die Landesverteidigung, Gesetz über den Ausnahmezustand und Gesetz über den Notstand) zu einem einheitlichen Ganzen zusammenführen und so die im schlimmsten Fall notwendigen Maßnahmen vereinfachen bzw. systematisieren.

Es umfasst damit nicht nur Vorschriften für die Landesverteidigung, sondern beinhaltet auch Regelungen für andere krisenhafte Entwicklungen. Der Entwurf basiert folglich auf einem einheitlichen Verständnis von Sicherheit, das durch ein Konzept der Gesamtverteidigung im militärischen Sinne ergänzt wird. Er setzt, wie in Krisen als "Stunde der Exekutive" üblich, auf eine starke Zentralisierung und nimmt mit seinen begleitenden Gesetzesänderungen allerhand Veränderungen in den unterschiedlichsten Bereichen des öffentlichen Lebens vor.

Eingeteilt werden krisenhafte Entwicklungen dabei in drei Eskalationsstufen: Den Krisen-, Ausnahme- und Kriegszustand, wobei die ersten beiden Phasen jeweils für zivile oder militärische Vorfälle ausgerufen werden können. Anwendungsfälle wären etwa eine Pandemie, Naturkatastrophen oder militärische Drohgebärden, Gefahren für die Sicherheit des Staates oder die verfassungsmäßige Ordnung, Cyberangriffe oder ein bewaffneter Angriff.

Begrenztes Versammlungsrecht und Enteignung von Fahrzeugen 

Gestaffelt nach der Intensität und der Art (militärisch oder zivil) des Vorfalls hat die Regierung nach der geplanten Neuregelung unterschiedliche starke Eingriffsbefugnisse: Sie kann etwa die Bewegungsfreiheit und zur Vermeidung von Fake-News den Zugang zu Kommunikationsdiensten einschränken, die Bürgerinnen und Bürger für bis zu 48 Stunden zu Hilfe- und Unterstützungsleistungen heranziehen, Versammlungen untersagen und Ausgangssperren verhängen. Der Staat kann auf Privateigentum zugreifen und etwa Fahrzeuge in Besitz nehmen oder enteignen. Zu diesem Zweck existiert im Verteidigungsministerium bereits eine Liste mit brauchbaren Fahrzeugen, deren Halter vorab über die geplanten Maßnahmen informiert werden.

Aus rechtsstaatlicher Perspektive heikel ist eine Art Generalklausel. Diese ermächtigt die Regierung im Kriegsfall, auch vom Gesetz nicht ausdrücklich vorgesehene, restriktive Maßnahmen zu ergreifen, wenn diese zur Abwehr erheblicher Gefahren notwendig sind. Erst im Nachhinein muss das Parlament diese Maßnahmen billigen oder aufheben. Auch eine starke Ausweitung staatlicher Überwachungstätigkeiten wäre im Ausnahme- und Kriegszustand möglich, wenngleich diese unter Richtervorbehalt stehen sollen.

Ziel: Erhalt staatlicher Funktionen im Krisen- und Kriegsfall 

Organisatorisch basiert der Entwurf auf dem Prinzip der Geschäftskontinuität. Das Ziel besteht also darin, staatliche Funktionen auch unter Krisen- und Kriegsbedingungen aufrechtzuerhalten. Eine wichtige Neuerung stellen deshalb die gesetzlich verankerten Krisenaufgaben dar. Durch sie wird bestimmt, welchen öffentlichen Institutionen, privaten Organisationen und Unternehmen der kritischen Infrastruktur für das Überleben des Landes eine besondere Bedeutung zukommt. Gemeint sind beispielsweise der Präsident der Republik oder der Aufsichtsratsvorsitzende der Staatsbank, aber auch die lokalen Verwaltungen und private Energieversorgungsunternehmen. 

Diese Betriebe und Institutionen müssen dafür Sorge tragen, auch im Ernstfall operieren und ihren Aufgaben nachkommen zu können. Daher sind sie verpflichtet, einen Krisenplan auszuarbeiten, in dem sie unter anderem die erforderlichen Verfahrensprozesse bestimmen, um ihre Funktionsfähigkeit zu bewahren, und die dafür notwendigen Ressourcen festlegen. Sie müssen ihren Angestellten wiederum eigene, interne Krisenaufgaben zuweisen, und auch – für das Digitalland Estland typisch – die öffentliche Kommunikation und den Informationsaustausch mit anderen Stellen vorbereiten. 

Personen, denen auf diese Weise eine Krisenaufgabe übertragen wurde, trifft eine strafbewehrte Arbeitspflicht. Sie müssen auch im Ernstfall ihren Dienst antreten, damit der Dienstbetrieb fortgesetzt werden kann. Im Gegenzug sind sie grundsätzlich von der Mobilisierung ausgenommen und können nicht zu besonderen Unterstützungsleistungen herangezogen werden.

USB-Stick mit allen Gesetzestexten 

Da die Grundätze des Krisengesetzes die Verfassungsorgane, die Verwaltung und die Justiz gleichermaßen binden, müssen auch die Gerichte Notfallpläne nach dem Grundsatz der Geschäftskontinuität aufstellen.

Zwar sieht der Entwurf vor, dass Richterinnen und Richter grundsätzlich gesetzliche Krisenaufgaben wahrnehmen. Am Landgericht des Bezirks Harju, zu dem auch die Hauptstadt Tallinn gehört, sind bisher jedoch nur 30 Prozent der Richterinnen und Richter (sowie 30 Prozent des sonstigen Gerichtspersonals) als Personen mit Krisenaufgabe eingestuft. Kai Härmand, Richterin am besagten Landgericht sowie am Einheitlichen Patentgericht, hat sich freiwillig gemeldet: "Ich habe einen Eid geschworen, dem Staat zu dienen, und dienen bedeutet auch, in schlechten Zeiten zu dienen", sagt sie. In Estland gilt die Landesverteidigung für viele als gesamtgesellschaftliche Aufgabe, die nicht allein auf das Militär abgewälzt werden kann.

An Härmands Gericht existiert ein Notfallgenerator, der Elektrizität für 72 Stunden liefern kann. Sollte das Gebäude dennoch als Arbeitsort ausfallen, ist ein Ersatzstandort eingerichtet. Den Richterinnen und Richtern stehen mehrere "Krisenkoffer" zur Verfügung, die einen mobilen Drucker, Papier, Powerbanks, eine Taschenlampe sowie einen USB-Stick mit allen notwendigen Gesetzestexten enthalten. Darüber hinaus werden Radio-Empfangsgeräte vorgehalten, um bei Bedarf mit der Staatsanwaltschaft oder anderen Behörden kommunizieren zu können.

Die estnische Justiz ist auch auf "Feldeinsätze" vorbereitet, um beispielsweise im Fall einer von Russland oder Belarus initiierten Migrationskrise direkt an der Grenze über Asylgesuche und Zurückweisungen entscheiden zu können. Härmand stellt klar: "Die Legitimation der Richterinnen und Richter, Fälle zu bearbeiten, ergibt sich aus ihrer Ernennung, nicht aus dem Gerichtsgebäude". Regelmäßige Übungen dienen dazu, einen möglichst reibungslosen Ablauf und spätere Handlungssicherheit zu gewährleisten. 

Zustellungen über Tageszeitungen oder Internet 

Notfalls haben die Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten die Befugnis, die Arbeit ihrer Institutionen auf besonders dringende Verfahren, wie schwere Strafsachen und Sorgerechtsfälle, zu beschränken. Allen ist dabei klar, dass in einer Krisen- oder Kriegssituation weder das Verwaltungs- noch die Gerichtsverfahren weiterlaufen können wie bisher.

Der Entwurf für das Krisengesetz modifiziert daher die Zustellungsmöglichkeiten für einen Verwaltungsakt. Behördliche Verfügungen sollen im Kriegsfall auch dann als zugestellt gelten, wenn sie in Ermangelung des förmlichen Verfahrens in einer überregionalen Tageszeitung oder einem "relevanten Computer- oder Kommunikationsnetzwerk" veröffentlicht werden, womit wohl die gängigen Social-Media-Plattformen gemeint sind.

Für das Strafrecht wird in der Strafprozessordnung die Zeitspanne, in der ein Verdächtiger während des Ausnahme- und Kriegszustandes ohne richterliche Entscheidung inhaftiert werden kann, von 48 auf 96 Stunden angehoben. Die Justiz erhält außerdem eine Frist von sieben Tagen, um den erlassenen Haftbefehl zu begründen. 

Die estnische Rechtsanwaltskammer muss sich mittels eines Notfallplans darauf vorbereiten, Rechtsbeistand auch in Krisenzeiten zur Verfügung zu stellen. Ihr obliegt es, dafür bestimmte Rechtsanwälte benennen, denen die rechtliche Vertretung als Krisenaufgabe zugewiesen wird. Sollte die Rechtsanwaltskammer trotzdem außerstande sein, einem Beschuldigten innerhalb von 48 Stunden einen Verteidiger zur Seite zu stellen, darf das weitere Ermittlungsverfahren grundsätzlich auch ohne Rechtsbeistand fortgeführt werden. Im Gerichtsverfahren bleibt die Pflichtverteidigung in bestimmten Fällen (z.B. bei besonders schweren Straftaten) bestehen.

Im Kriegsfall: Aussetzung der Strafverfahren 

Sollte die Justiz aufgrund besonderer, durch das Kriegs- oder Ausnahmerecht bedingter Umstände an der Durchführung eines ordnungsgemäßen Strafverfahrens gehindert sein, können die Gerichte den Strafprozess per Beschluss aussetzen. Ein davon betroffener Angeklagter, der sich in Untersuchungshaft befindet, muss jedoch spätestens nach einem Jahr entlassen werden.

Für den Zivilprozess ist eine vergleichbare Regelung bislang nicht vorgesehen, was Härmand kritisiert: "Natürlich ist es möglich, aufgrund höherer Gewalt eine Fristverlängerung zu beantragen. Das Gleiche gilt für Verjährungsfristen. Dies sollte aber gesetzlich geregelt sein und nicht von einzelnen Anträgen abhängen, da diese das System nur überlasten".

Wenn auch das neue Krisengesetz also nicht perfekt ist und vermutlich einige Kritik im parlamentarischen Verfahren hervorrufen wird, ist es gleichermaßen beachtlich wie erschreckend, mit welcher Gründlichkeit und Präzision Estland sich für kommende Entwicklungen rüstet. Es bleibt zu hoffen, dass die schon jetzt getroffenen Maßnahmen sich nie in der Praxis werden bewähren müssen.

Der Autor Frederik Looft ist Diplom-Jurist und wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Prof. Dr. Steffen Schlinker an der Universität Greifswald. Er lebt zeitweise in Tallinn.

Transparenzhinweis: Richterin Kai Härmand ist dem Verfasser persönlich bekannt. Er unterstützt sie als Co-Autor bei einer Kommentierung der rechtlichen Grundlagen des Einheitlichen Patentgerichts.