Dublin-Überstellungsfristen in der Coronakrise: Die Taschen­spie­ler­tricks des BAMF

Der Coronavirus wirkt sich auch auf das europäische Asylsystem aus. Wegen der Grenzschließungen und Einreisebeschränkungen in den meisten europäischen Ländern sind Überstellungen nach der Dublin-III-Verordnung (Dublin-III-VO) momentan kaum möglich.

Das BAMF hat daher am 18. März ein Rundschreiben an alle Präsidenten der Verwaltungsgerichte und Oberverwaltungsgerichte verschickt. Darin heißt es: "Da vor diesem Hintergrund derzeit Dublin-Überstellungen nicht zu vertreten sind, setzt das Bundesamt bis auf weiteres alle Dublin-Überstellungen aus." Zugleich bedient sich das BAMF eines juristischen Tricks, um zu verhindern, dass es durch Fristablauf für Asylverfahren automatisch zuständig wird.

Die Dublin-III-VO regelt, welcher EU-Mitgliedsstaat für die Durchführung eines Asylverfahrens zuständig ist. Neben den Zuständigkeitskriterien selbst enthält die Verordnung auch Vorschriften über das Verfahren, in dem die Zuständigkeit bestimmt und die Asylsuchenden überstellt werden sollen. Enthalten sind insbesondere auch verschiedene Fristen, die der Beschleunigung des Verfahrens dienen. 

Die Überstellungsfrist nach der Dublin-III-VO 

Kommt das BAMF im Rahmen des Dublin-Verfahrens zu dem Ergebnis, dass nicht Deutschland für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist, so ersucht es den zuständigen Mitgliedsstaat, den Asylsuchenden zurückzunehmen. Nimmt der andere Mitgliedsstaat das Ersuchen an, hat Deutschland nach Art. 29 Abs. 1 Dublin-III-VO sechs Monate Zeit, den Asylsuchenden zu überstellen. Erfolgt die Überstellung nicht innerhalb dieser Frist, so geht die Zuständigkeit auf Deutschland über, was der Antragsteller im Zweifel auch gerichtlich durchsetzen kann. Das will das BAMF auch in der Coronakrise möglichst vermeiden.

Die Überstellungsfrist beginnt nach Art. 29 Abs. 1 Dublin-III-VO grundsätzlich mit der Annahme des Aufnahmeersuchens durch den anderen Mitgliedsstaat. Legt der Antragsteller jedoch einen Rechtsbehelf gegen die Überstellungsentscheidung ein, so beginnt die Frist erst mit der endgültigen Entscheidung über den Rechtsbehelf zu laufen. Der Beginn der Überstellungsfrist verzögert sich dadurch. Allerdings ist Voraussetzung dafür, dass der Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat.

In Deutschland hat die Anfechtungsklage gemäß § 75 Abs. 1 AsylG keine aufschiebende Wirkung. Die Betroffenen können jedoch innerhalb einer Woche einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung stellen, der seinerseits nach § 34a Abs. 2 S. 2 AsylG aufschiebende Wirkung hat. Wenn der Eilantrag bereits abgelehnt oder gar nicht erst gestellt wurde, läuft folglich die Überstellungsfrist, was das BAMF in Zeiten des Coronavirus vor Herausforderungen stellt. Die Frist zur Überstellung wird es in den meisten Fällen kaum einhalten können. Um einen Zuständigkeitsübergang zu verhindern, greift es deshalb zu einem juristischen Trick. 

Fristunterbrechung durch Vollziehungsaussetzung? 

Wie aus dem BAMF-Schreiben hervorgeht, beabsichtigt die Behörde in allen anhängigen Dublin-Verfahren die Vollziehung der Abschiebungsanordnung nach § 80 Abs. 4 VwGO von sich aus auszusetzen. Damit, so die Auffassung des BAMF, würde die Klage aufschiebende Wirkung erhalten und die Frist unterbrochen.

Tatsächlich hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) 2019 entschieden, dass die behördliche Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO zu einer Unterbrechung der Überstellungfrist nach der Dublin-III-VO führen kann (Urt. v. 08.01.2019, Az. 1 C 16/18). Es konnte sich dabei auf eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs berufen, der in einem schwedischen Vorlageverfahren geurteilt hatte, dass ein Rechtsbehelf auch dann aufschiebende Wirkung hat, wenn die Behörde die Vollziehung ohne einen entsprechenden Antrag des Betroffenen ausgesetzt hat (Urt. v. 13.09.2017, Az. C-60/16, Khir Amayry). Das Argument hier wie dort: Die Möglichkeit der behördlichen Aussetzung der Vollziehung, die auch in Art. 27 Abs. 4 Dublin-III-VO enthalten ist, diene dem Rechtsschutz des Betroffenen. Dieses Ziel werde konterkariert, wenn es der Behörde nicht möglich wäre, die Vollziehung auszusetzen, ohne gleichzeitig Gefahr zu laufen, die Überstellungsfrist zu versäumen. 

BVerwG: Aussetzung darf nicht missbräuchlich sein 

Das BVerwG hat aber auch deutlich gemacht, dass die Aussetzung nicht uneingeschränkt zulässig ist. Die Entscheidung müsse auf "sachlich vertretbaren Erwägungen" beruhen und dürfe "den Beschleunigungsgedanken und die Interessen des zuständigen Mitgliedstaats nicht willkürlich verkennen und auch sonst nicht missbräuchlich" sein.

Wo genau die Willkür- oder Missbrauchsschwelle liegt, ließen die Leipziger Richter offen. Sie sei aber jedenfalls dann überschritten, wenn "bei klarer Rechtslage und offenkundig eröffneter Überstellungsmöglichkeit die behördliche Aussetzungsentscheidung allein dazu dient, die Überstellungsfrist zu unterbrechen, weil sie aufgrund behördlicher Versäumnisse ansonsten nicht (mehr) gewahrt werden könnte".

In der derzeitigen Situation dürften die drohenden Fristabläufe weniger behördlichen Versäumnissen als den mit der COVID-19-Pandemie einhergehenden Reisebeschränkungen geschuldet sein. Gleichwohl sprechen gewichtige Gründe für ein missbräuchliches Vorgehen. Dem BAMF geht es ersichtlich nicht darum, den Betroffenen mehr Rechtsschutz zu ermöglichen. Es sieht sich schlicht nicht in der Lage, die Überstellung fristgemäß durchzuführen.

Die Gründe, in denen die Unmöglichkeit einer Überstellung zu einer Fristverlängerung führt, sind jedoch in Art. 29 Abs. 2 Dublin-III-VO abschließend geregelt. Nur wenn der Asylsuchende inhaftiert wurde oder flüchtig ist, kann die Frist auf zwölf bzw. 18 Monate verlängert werden. Ansonsten trägt der Mitgliedsstaat, der die Frist nicht einhalten kann, das Risiko der Unmöglichkeit und der Anspruch des Asylsuchenden auf zügige Prüfung seines Schutzbegehrens setzt sich durch. Mit diesem Gedanken lässt sich das Vorgehen des BAMF nur schwer vereinbaren. 

Asylanwälte: Lieber Klagen zurücknehmen 

In den kommenden Monaten werden die Verwaltungsgerichte klären müssen, ob die Aussetzungsentscheidungen des BAMF noch mit dem Beschleunigungsgrundsatz vereinbar sind. PRO ASYL sieht bereits eine neue Klagewelle auf die Justiz zukommen.

Aufgrund der verbleibenden Unsicherheiten raten Asylanwälte aber auch dazu, Klagen zu überdenken. So empfiehlt Rechtsanwalt Marcel Keienborg, unter Umständen gegen die Abschiebungsanordnung gar nicht erst zu klagen und bereits anhängige Klagen zurückzunehmen.

Dieser auf den ersten Blick überraschende Ratschlag dürfte in vielen Fällen tatsächlich taktisch klug sein. Denn jedenfalls nach Eintritt der Bestandskraft scheidet eine Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO aus. Das ergibt sich zum einen aus dem Zusammenhang mit § 80 Abs. 1 VwGO und zum anderen aus § 80b Abs. 1 S. 2 VwGO, nach dem die Aussetzung spätestens mit der Unanfechtbarkeit endet. Auch Art. 29 Abs. 1 Dublin-III-VO setzt für eine Verlagerung des Fristbeginns unzweideutig einen Rechtsbehelf voraus.

In vielen Fällen dürfte der Verzicht auf eine Klage auch nicht mit untragbaren Risiken verbunden sein. Nach Ablauf der Überstellungsfrist können die Antragsteller wegen der geänderten Sachlage einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens stellen. Zu beachten ist jedoch, dass in diesem Fall nicht mehr geprüft wird, ob die Abschiebungsanordnung ursprünglich rechtswidrig war, etwa weil das Asylsystem in dem anderen Mitgliedsstaat systematische Mängel aufweist. Denn insofern steht die Bestandskraft entgegen. 

Im Ergebnis erweist sich das Vorgehen des BAMF somit als alles andere als rechtsschutzfreundlich. Statt mit einem juristischen Taschenspielertrick zu versuchen, die Überstellungsfristen zu umgehen, sollte Deutschland in der derzeitigen Situation großzügig von einem Selbsteintrittsrecht nach Art. 17 Abs. 1 Dublin-III-VO Gebrauch machen und sich selbst für zuständig erklären. Das würde nicht nur die Justiz, sondern auch die von der COVID-19-Pandemie besonders gebeutelten südeuropäischen Staaten entlasten.

Der Autor David Werdermann (Twitter) ist Volljurist und absolviert gerade ein LL.M.-Studium in International Migration and Refugee Law an der Vrije Universiteit Amsterdam.