Bundesverwaltungsgericht zur Besoldung: Mehr Erfah­rung, mehr Gehalt, gilt auch für Richter

Die Besoldung von Richtern und Staatsanwälten darf sich nicht allein am Alter orientieren – das hatte der Europäische Gerichtshof (EuGH) bereits 2011 entschieden (Urt. v. 8.09.2011 C-297/10). Als Reaktion darauf haben alle Bundesländer und auch der Bund ihre Beamten- und Richterbesoldung von Lebensalters- auf Erfahrungsstufen umgestellt. In einer kürzlich veröffentlichten Entscheidung hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) nun erstmals klargestellt, dass dieses System zulässig ist (Beschl. v. 27.06.2019, Az.: BVerwG 2 B 7.18). Die Besoldung nach Erfahrungsstufen stoße weder auf verfassungs- noch auf unionsrechtliche Bedenken, so die Leipziger Richter.

Dass alle Richter unabhängig von ihrer Berufserfahrung ebenso viele Fälle bearbeiten müssen wie ihre Kollegen und ebenso schwierige Verfahren führen, ändert daran nichts. Einen Rechtssatz der "besoldungsrechtlichen Einheit des Richteramtes", der besagen würde, dass Richter innerhalb einer Besoldungsgruppe gleich zu besolden sind oder einen "Grundsatz einer festen Richterbesoldung" kenne das deutsche Recht nicht, so der 2. Senat in seinem Beschluss.

Geklagt hatte ein 1975 geborener Richter aus Baden-Württemberg. Er wurde im Jahre 2006 eingestellt und zunächst nach seinem Lebensalter besoldet. Nach der 2011 erfolgten Umstellung der Landesbesoldung auf Erfahrungsstufen beantragte er im Jahre 2012 rückwirkend die Besoldung aus der höchsten Stufe der Besoldungsgruppe R 1.

Wer lange im Dienst ist bekommt etwa 55 Prozent mehr Gehalt

Der Richterverein Baden-Württemberg unterstützte das Verfahren. Die weit überwiegende Zahl aller Richter befindet sich in den nach Berufserfahrung durchgestuften Besoldungsgruppen R 1 – die etwa für Richter am Amts- oder Landgericht gilt – und R 2 – etwa als Direktor am Amtsgericht oder Vorsitzender Richter am Landgericht.  Beide Besoldungsgruppen weisen erhebliche Unterschiede zwischen Einstiegs- und Endgehalt auf.

So liegt das Endgehalt der Besoldungsgruppe R 1 im Durchschnitt aller Länder etwa 55 Prozent über dem Anfangsgehalt. In der Besoldungsgruppe R 2 beläuft sich die Gehaltsspreizung auf etwa 45 Prozent. Dienstjüngerer Richter wie der Kläger würden also eine deutlich höhere Besoldung erhalten, wenn ihnen von Anfang das bisher erst in der Endstufe vorgesehene Gehalt zustehen würde. 

Der Richter stellte in seiner Klage maßgeblich darauf ab, dass nicht nur die frühere ausschließlich am Lebensalter orientierte Besoldung, sondern auch die neue Besoldung nach Erfahrungsstufen rechtswidrig sei. Zum einen, weil durch die Art der Besoldungsüberleitung die frühere Altersdiskriminierung fortgesetzt werde. Zum anderen, weil auch die neue Besoldung nach Erfahrungsstufen im richterlichen Dienst altersdiskriminierend und gleichheitswidrig wirke.

Schließlich würden alle Richter einer Besoldungsgruppe dasselbe Recht anwenden und ihre Arbeit werde von der Justizverwaltung und den Gerichtspräsidien als gleichwertig angesehen – sowohl was die Arbeitsmenge und die Zuteilung von Fällen angehe als auch vom Schwierigkeitsgrad her. Eine Differenzierung der Richterbesoldung nach dem Grad der Berufserfahrung sei aufgrund ihrer einheitlichen, verfassungsrechtlich abgesicherten Verantwortung für die Rechtsprechung weder mit dem Grundgesetz noch mit den unionsrechtlichen Vorgaben vereinbar.

Besoldung nach Erfahrungsstufen verstößt nicht gegen Unionsrecht

Das BVerwG sah das anders. Unionsrechtliche Bedenken wies es unter Hinweis auf ein Urteil des EuGH zur Richterbesoldung im Land Berlin zurück (Urt. v. 9.9.2015, Az.: C-20/13). Der EuGH habe eine Umstellung der Richterbesoldung von Altersstufen auf Erfahrungsstufen, welche mit dem Ziel einer zukünftig diskriminierungsfreien Besoldung erfolge, auch dann für europarechtskonform erklärt, wenn dadurch eine frühere Diskriminierung für die Vergangenheit finanziell nicht ausgeglichen werde. Das Unionsrecht schreibe nicht vor, besoldungsrechtlich diskriminierten Richtern rückwirkend den Unterschiedsbetrag zwischen ihrer tatsächlichen Besoldung und der höchsten Stufe ihrer Besoldungsgruppe zu gewähren.

Der nationale Rechtsgrundsatz, dass Besoldungsansprüche jeweils zeitnah vor dem Ende des laufenden Haushaltsjahres geltend zu machen seien, sei ebenfalls nicht beanstandet worden. Den hiergegen erhobenen Einwand, der EuGH habe wegen der konkreten Ausgestaltung des Vorabentscheidungsersuchens keine Gelegenheit gehabt, die besondere, vom Dienstalter gelöste einheitliche Verantwortung der Richterschaft zu würdigen, wertete das BVerwG als nicht durchgreifend. 

Die verfassungsrechtlichen Erwägungen des Klägers seien ebenfalls unbegründet, so der 2. Senat. Struktur und Höhe der Besoldung seien dem Grundgesetz (GG) nicht als exakt zu beziffernder Betrag zu entnehmen. Art. 33 Abs. 5 GG enthalte mit der Garantie einer amtsangemessenen Besoldung eine Gestaltungsdirektive, die den jewils für die Besoldung zuständigen Gesetzgeber in die Pflicht nehme. Bund und Ländern stehe dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Es komme nicht darauf an, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt habe. Die verfassungsrechtliche Überprüfung beschränke sich vielmehr auf den Maßstab evidenter Sachwidrigkeit.

Daran gemessen sei die zur Beurteilung stehende strukturelle Neuausrichtung der Richterbesoldung nicht zu beanstanden. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Dem Grundgesetz lasse sich die Wertung einer besoldungsrechtlichen Einheit des Richteramtes nicht entnehmen. Es sei nicht zu beanstanden, wenn der Besoldungsgesetzgeber auch bei Richtern den Erfahrungszuwachs ab erster Ernennung zum besoldungsrelevanten Kriterium bestimme.

Berufserfahrung ist ein anerkanntes Prinzip der Entlohnung

Mit dem Beschluss des BVerwG ist die bereits seit längerer Zeit diskutierte Frage, inwieweit eine Binnendifferenzierung der Besoldung von Richtern mit gleichem statusrechtlichem Amt zulässig ist, entschieden. Der vom Kläger vorgebrachte Rechtssatz „gleicher Lohn für gleiche Arbeit“ folgt zwar einer gewissen inneren Logik. Umgekehrt ist aber auch der verfassungsrechtlich abgesicherte Spielraum des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung der Besoldung zu beachten.

Die Berücksichtigung von Berufserfahrung ist ein allgemein anerkanntes Prinzip der Entlohnung und kann nichts ohne weiteres als evident sachwidrig qualifiziert werden. Bei ökonomischer Betrachtung halten sich die Nachteile dienstjüngerer Richter in Grenzen. Der Richterberuf ist für die allermeisten Berufsträger ein Lebenszeitberuf, so dass sich die Nachteile in der Besoldung der ersten Dienstjahre bei einer Gesamtbetrachtung des Lebenseinkommens systemgerecht ausgleichen. Bei einer anderweitigen Entscheidung wäre wohl mit einer Anpassungsreaktion des Gesetzgebers zu rechnen, die dann wiederum zu Besoldungsnachteilen auf anderer Ebene geführt hätten.

Fragen zur Beamten- und Richterbesoldung werden die Gerichte allerdings weiter beschäftigen. Nicht abschließend geklärt ist die Frage, ob die jeweilige Besoldungshöhe den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Alimentationsprinzips gemäß Art. 33 Abs. 5 GG entspricht. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat hierzu in einem Grundsatzurteil ein gestuftes Prüfsystem aufgestellt (Urt. v. 5.5.2015, Az.: 2 BvL 17/09). Danach muss die Beamten- und Richterbesoldung insbesondere mit der allgemeinen Preisentwicklung Schritt halten und darf nicht zu weit hinter der allgemeinen Lohnentwicklung und der Entwicklung der Löhne vergleichbarer Tarifbeschäftigter des öffentlichen Dienstes zurückbleiben.

Es sind jedoch noch eine Reihe von Interpretationsfragen offengeblieben. Das BVerwG hat durch Vorlagebeschluss vom 22.09.2017, 2 C 56/19 das BVerfG um abschließende Klärung gebeten. Eine Entscheidung dazu könnte noch in diesem Jahr fallen.

Dr. Frank Engellandt ist Richter am Finanzgericht in Kiel. Er ist langjährig ehrenamtlich für den Deutschen Richterbund als Besoldungs- und Dienstrechtsexperte tätig.