Zurückweisung von Asylsuchenden: Ent­zieht sich die Bun­des­re­gie­rung einer gericht­li­chen Klärung?

Anfang Juni entschied das Berliner Verwaltungsgericht (VG), dass die Zurückweisung von drei Somaliern an der deutschen Grenze rechtswidrig war. Die Bundespolizei habe gegen Europarecht verstoßen. Eine Entscheidung mit politischer Sprengkraft, ist die von CSU-Innenminister Alexander Dobrindt angeordnete neue Zurückweisungspraxis doch ein wichtiges Instrument einer schärferen Migrationspolitik der neuen Bundesregierung.

Nach der Niederlage vor dem VG reagierte die Bundesregierung jedoch nicht so, als hätte man sie beim Rechtsbruch erwischt, sondern relativierte die in Eilverfahren ergangenen Gerichtsbeschlüsse. Sie beträfen Einzelfälle und seien nur vorläufig.

In einem Hauptsacheverfahren wolle man eine bessere, "dezidierte Begründung" für die nationale Notlage nachschieben, erklärte Dobrindt. So könne man erklären, warum eine Ausnahme von EU-Recht greife, das den Zurückweisungen dann nicht mehr entgegenstehe. Im Bundesinnenministerium (BMI) erkannte man es außerdem als Fehler an, die Prozessvertretung vor dem VG Berlin der Bundespolizei überlassen zu haben, und zog diese an sich.  

Statt Streitlust nunmehr geordneter Rückzug?

Das signalisierte Streitlust. Notfalls sollte es durch alle Instanzen gehen – und sogar darüber hinaus: "Wir werden eine ausreichende Begründung liefern, aber darüber sollte der Europäische Gerichtshof entscheiden", sagte Dobrindt schließlich eine Woche nach dem Berliner VG-Beschluss. Auch SPD-Bundesjustizministerin Stefanie Hubig sagte, sie erwarte, dass der Innenminister rasch seine zugesagte Begründung nachliefere. Dafür beobachte man weitere Gerichtsverfahren genau.  

Mehr als drei Monate später ist das Bild ein anderes. Das Prozessverhalten des Bundesinnenministeriums im Berliner Fall und in einem Fall aus München deutet eher auf einen geordneten Rückzug hin. Jedenfalls nicht auf eifrige rechtliche Aufklärung.

Gar nicht so viel los in Berlin

Ob die Bundesregierung von ihrer erklärten Rechtsauffassung zu Zurückweisungen von Asylsuchenden überzeugt ist? Schwer zu sagen. Fragt man beim BMI an, erhält man die immergleiche Antwort: Die Zurückweisungen erfolgen auf Grundlage des deutschen Rechts; entgegenstehendes EU-Recht müsse Deutschland nicht anwenden, weil es sich in einer nationalen Notlage befinde. Begründet wird dies mit einer Überlastung der "Aufnahme- und Integrationskapazitäten", als Beispiele genannt werden "Aufnahme-, Bildungs- und Betreuungssystemen" sowie der Wohnungsmarkt.

Inwiefern diese Annahmen zutreffen und als Gründe dafür taugen, EU-Recht nicht anzuwenden, ist mehr als zweifelhaft. Die meisten Migrations- und Europarechtler lehnen das ab. Ebenso wie das einzige Gericht, das bisher dazu entschieden hat. Das VG Berlin hielt die Zurückweisungen für unionsrechtswidrig, verpflichtete die Bundespolizei dazu, die drei Somalier ins Land zu lassen und machte deutlich, dass seine Ausführungen zur Notlagenbegründung auch allgemeine Aussagekraft über den Fall der drei Somalier hinaus haben dürfte. Die drei Eilbeschlüsse des VG Berlin vom 2. Juni sind unanfechtbar; im asylrechtlichen Eilverfahren gibt es keine zweite Instanz.  

Kommt es noch zu Hauptsacheverfahren?

Aber was ist mit den Hauptsacheverfahren? Davon gab es von vornherein nur eines. Klägerin ist eine junge Somalierin aus dem Trio, sie war nach eigenen Angaben über Belarus und Litauen in die EU ein und durch Polen weitergereist. Am Bahnhof Frankfurt/Oder hatte die Bundespolizei sie aufgehalten und schließlich über die Stadtbrücke auf die polnische Seite der Grenze zurückgewiesen.  Sie wird – wie auch die beiden anderen Somalier – von ProAsyl unterstützt. Die Organisation hatte sich nach Dobrindts Weisung vom Mai, fortan auch Asylsuchende an deutschen Grenzen zurückweisen zu lassen, darum bemüht, geeignete Fälle für eine Klage zu finden. Das Ziel: gerichtlich feststellen zu lassen, dass die Praxis gegen EU-Recht verstößt. Dementsprechend zufrieden war man dort, dass diese Strategie schon in weniger als einem Monat zu einem (Teil-)Erfolg führte.  

An einer Überprüfung der Rechtsauffassung des VG Berlin durch das Oberverwaltungsgericht (OVG), das Bundesverwaltungsgericht oder den EuGH hat man dort ein Interesse. Fraglich ist nur, inwiefern die Betroffenen mitmachen. In zwei Fällen soll es offenbar kein Hauptsacheverfahren geben, wie es mit dem noch anhängigen dritten Verfahren der Somalierin weitergeht, ist weiterhin unklar. Die Seite der Betroffenen habe sich noch nicht dazu geäußert, bestätigt eine Sprecherin des VG. Die Anwältin war auf LTO-Anfrage nicht zu erreichen.

Ein Hauptsacheverfahren ist kein Automatismus oder Selbstzweck – wer klagt, muss formulieren können, was er will. Und das drängt sich bei der jungen Somalierin nicht gerade auf: Nach dem Erfolg im Eilverfahren hat die Bundespolizei sie einreisen lassen. Das Begehren, ins Land gelassen zu werden, hat sich umgangs- wie fachsprachlich erledigt. Nach der wohl herrschenden Auffassung in der Rechtsprechung entfaltet der Zurückweisungsbescheid nach Einreise auch keine belastende Wirkung mehr, damit kann er auch nicht mehr angefochten werden. Es bleibt allein eine Fortsetzungsfeststellungsklage, gerichtet auf die Feststellung, dass die damalige Zurückweisung am Grenzübergang Frankfurt/Oder rechtswidrig war. Die klagende Somalierin hätte von dieser Feststellung wenig – auch dann nicht, wenn sie vom OVG oder dem EuGH bestätigt wird.

BMI zieht zurück – oder doch nicht?

Ob ihre Anwältin die Klägerin davon überzeugen kann, ihre Anfechtungsklage auf ein solches Feststellungsverfahren umzustellen, ist daher unklar. Möglich wäre dies, aber eine prozessrechtliche Hürde gäbe es: Damit die Klage zulässig ist, müsste die Klägerin darlegen, dass sie trotz der Erledigung des belastenden Bescheides ein besonderes Interesse an der Klärung hat. Auch dieses Interesse ist subjektiv – dass Hunderte anderer Asylsuchender künftig von derselben Maßnahme betroffen sein werden, genügt dafür nicht. Es gibt anerkannte Fallgruppen für ein solches Feststellungsinteresse. Hier kommt wohl allein eine schwerwiegende Grundrechtsverletzung in Betracht. Insofern sind die Gerichte allerdings zurückhaltend. Weil Aufwand und Nutzen für sie außer Verhältnis stehen, könnte es also gut sein, dass die Klägerin auch das Hauptsacheverfahren für erledigt erklärt.  

Aus Sicht der Bundesregierung besteht dann praktisch nur noch eine indirekte Möglichkeit, vom Gericht ein Votum zur Rechtmäßigkeit der Zurückweisungen zu erhalten, nämlich im Wege der Kostenentscheidung nach beidseitiger Erledigung. Sind Asylsuchende erfolgreich eingereist, wird das Eilverfahren hinfällig. Der Bundesregierung bleibt nicht viel mehr übrig, als sich einer Erledigung anzuschließen. Viel mehr gibt es rechtlich an Klärung nicht zu erreichen. Denn in diesen Konstellationen kann die Bundesregierung das Hauptsacheverfahren nicht erzwingen. Und so ist es auch im Berliner Fall: Obwohl von der Klägerseite noch keine Erledigung erklärt wurde, hat Dobrindts Haus dem VG bereits vorsorglich mit einer Erledigung einverstanden erklärt, wie eine Sprecherin LTO auf Anfrage bestätigte. Zuerst hatte die FAZ berichtet.

Aus diesem prozessualen Schritt wird man für die Strategie des BMI aber nicht allzu viel ableiten können, zumal in dem Einzelfall noch eine zweite Deutung des Rückzugs im Raum steht: Forciert man den Fall durch alle Instanzen, könnte sich dort herausstellen, dass die Bundespolizei ihrem obersten Dienstherrn Dobrindts eigener Weisung zuwidergehandelt hat. Hintergrund ist das unklare Alter der jungen Somalierin. Manches spricht dafür, dass sie minderjährig ist. Dobrindts Weisung nimmt "erkennbar vulnerable Personen" von den zwingenden Zurückweisungen aus, darunter gefasst werden in der Praxis bislang vor allem unbegleitete Minderjährige. Aus Kreisen des BMI ist zu hören, dass dieser Umstand bei der Entscheidung eine Rolle gespielt hat.

Dass man dort einen anderen geeigneten Fall identifiziert hat, den man nun mit aller Kraft vorantreiben wolle, um die Rechtsfrage zur EU-Notstandsausnahme klären zu lassen, danach klingt es nicht.  

Warum übernimmt die Bundesrepublik die Prozesskosten?

Grenzübergänge gibt es nicht nur in Frankfurt/Oder, sondern auch in Bayern. Und so kommt es, dass auch das VG München einen Zurückweisungsfall zu entscheiden hatte. Eil- und Hauptsacheverfahren, über die LTO im Juli berichtet hatte, sind inzwischen wegen Erledigung eingestellt worden, nachdem die Bundespolizei den Zurückweisungsbescheid aufgehoben hat und die betroffene Ukrainerin nach Deutschland eingereist war. Das teilt das Gericht auf LTO-Anfrage mit. Das BMI hat hier also der Erledigungserklärung der Klägerin zugestimmt.

Mehr noch: Die Bundesregierung reichte bei Gericht eine Erklärung ein, wonach der Staat die Gerichtskosten übernimmt. Hierüber entscheidet im Fall einer Erledigung normalerweise das Gericht nach billigem Ermessen, so steht es in § 161 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Im Rahmen dessen wären die Erfolgsaussichten des Antrags zum Zeitpunkt der Erledigung zu berücksichtigen gewesen. Im Rahmen der Kostenentscheidung zum Hauptsacheverfahren wäre dann die Frage relevant geworden, inwiefern die Zurückweisungspraxis generell rechtmäßig ist. Hier hätte dann Dobrindt seine nachgebesserte Notlagenbegründung präsentieren können.

Dass die Bundesregierung diese Tür zugeschlagen und sich stattdessen der Erledigungserklärung angeschlossen und die Kostenübernahme erklärt hat, lässt den vorsichtigen Rückschluss zu, dass man hier kein Risiko eingehen wollte.

Auch in diesem Fall könnte es allerdings noch einen anderen Grund dafür gegeben haben, die Ukrainerin ins Land zu lassen und den Fall ad acta zu legen. Auffällig ist hier, dass die Bundespolizei den Zurückweisungsbescheid nach Angaben des Gerichts von sich aus zurückgenommen hat. Grund dafür nach einem Spiegel-Bericht: Die Zurückweisung war nicht mehr im Grenzbereich erfolgt, weshalb es sich formal nicht mehr um eine Zurückweisung handelt, die sicher nicht auf § 18 AsylG gestützt werden kann. Dann hätte die Bundesregierung den Fall voraussichtlich ohnehin verloren, ohne dass es auf die Unionsrechtswidrigkeit der Zurückweisungen angekommen wäre.

Wo noch weitere Verfahren laufen und warum Dobrindts-PR aufgeht

In den übrigen vier bekannten Fällen bei deutschen Verwaltungsgerichten – zwei in Karlsruhe, zwei in Köln – lassen sich bei allen Details der Einzelfälle aus dem Prozessverhalten des BMI jedenfalls keine klaren Rückschlüsse auf eine Strategie ziehen.

Das BMI antwortet auf eine LTO-Anfrage, dass man sich grundsätzlich nicht zu laufenden Gerichtsverfahren äußere.

Alles, was man über die Prozesse derzeit in Erfahrung bringen kann, ist noch kein Beleg dafür, dass sich das BMI von der Klärung zurückzieht. Die bisherigen Fälle verdeutlichen aber, wie schwer es ist, überhaupt eine Fallkonstellation zu finden, in der ein Gericht über die alle interessierende Rechtsfrage entscheidet. Und damit wird auch noch unwahrscheinlicher, dass ein Fall aus Deutschland bald den EuGH beschäftigen wird.  

Dobrindts PR-Strategie nach der Niederlage beim VG Berlin ist aber schon jetzt teilweise aufgegangen: Die erste öffentliche Aufregung hat sich gelegt, die Zurückweisungen an der deutschen Grenze gehen weiter. Unionspolitiker und Polizeigewerkschaftler zeigen sich von der Rechtmäßigkeit so überzeugt, dass sie eine rechtliche Klärung nicht mehr für nötig halten.

Und manche Journalisten glauben offenbar beruhigt, der EuGH prüfe diese Frage längst. Das jedenfalls sagte ARD-Moderatorin Caren Miosga vor drei Wochen mehrfach zu ihrem Talkshow-Gast Alexander Dobrindt. In Luxemburg aber ist derzeit kein solcher Fall anhängig. Dobrindt dürfte das wissen. Er korrigierte Miosga allerdings nicht, sondern störte sich nur daran, dass sie wegen der Zurückweisungen einen Bruch mit Unionsrecht in den Raum stellte.