Streit um den "Görli" in Berlin-Kreuzberg: Die Ver­po­li­zei­li­chung des Grün­an­la­gen­rechts

Berlins Regierender Bürgermeister Kai Wegner würde den Zaun "am liebsten selbst setzen". Mit markigen Sprüchen wie diesem versucht der CDU-Politiker sich als Anpacker und Aufräumer zu inszenieren. Das Ziel: Der Görlitzer Park soll umzäunt und nachts abgeschlossen werden, um der dortigen Gewalt- und Drogenkriminalität den Garaus zu machen. So einfach ist es jedoch nicht: Ob der Zaun zur Lösung der Probleme beitragen kann, ist mehr als fraglich, und der Regierende Bürgermeister und seine schwarz-rote Koalition stehen bei der Schließung des Parks vor erheblichen rechtlichen Hürden. 

Mit der Änderung des Grünanlagengesetzes (GrünanlG) kommen sie ihrem Ziel einen Schritt näher. Die Reform wird voraussichtlich am Donnerstag mit den Stimmen von CDU und SPD im Abgeordnetenhaus beschlossen. Sie enthält eine problematische Ausweitung von Eingriffsbefugnissen und verwischt die Grenzen zwischen Polizei- und Grünanlagenrecht. Es drohen nicht nur Parkschließungen, sondern auch andere Freiheitseinschränkungen wie zum Beispiel Bettel- und Alkoholverbote. 

Ein Zaun gegen Gewalt und Drogenhandel? 

Görlitzer Park, Görlitzer Park 
Im Müll sucht ein alter Mann gerade nach Pfand 
Ein Irrer führt Selbstgespräche im Wahn 
Er schreit jemand an, den nur er sehen kann 
Görlitzer Park, im Herzen der Stadt 
Die Falckensteinstraße ist Westafrika 
Die Dealer am hustlen bei Tag und bei Nacht 
Nur die Härtesten hab'n es bis hierhin geschafft* 

Der Görlitzer Park – kurz "Görli" – ist eine beliebte Grünanlage im Herzen Kreuzbergs. Auf dem ehemaligen Bahngelände befinden sich verschiedene Grünflächen und Freizeiteinrichtungen. Insbesondere im Sommer kommen viele Menschen in den Park, um sich zu treffen, Sport zu machen, zu grillen oder zu feiern. Gleichzeitig gilt der Park als sozialer Brennpunkt. In den letzten Jahren hat sich dort eine mehr oder weniger offene Drogenszene entwickelt. 

Die Polizei hat den Park und seit 2020 auch den angrenzenden Wrangelkiez als kriminalitätsbelasteten Ort eingestuft, wo sie ohne weitere Voraussetzungen Identitätsfeststellungen und Durchsuchungen durchführen kann (§ 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1a Allgemeines Sicherheits- und Ordnungsgesetz [ASOG]). Zur Begründung beruft sie sich auf eigene Statistiken, wonach in dem Gebiet überdurchschnittlich viele Straftaten registriert werden. Betroffene berichten von rassistischer Diskriminierung in Folge der weiten polizeilichen Befugnisse. 

Görlitzer Park, Görlitzer Park 
BZ-Schlagzeil'n, was hab'n wir gelacht 
Selbst Leute vom anderen Ende der Stadt 
Sagen: "Ach krass, ist ja doch nur ein Park"* 

Mutmaßliche Gruppenvergewaltigung als Anlass 

Im letzten Sommer spitzte sich die Debatte zu, nachdem Medien über eine mutmaßliche Gruppenvergewaltigung berichtet hatten. Kai Wegner berief einen Sicherheitsgipfel ein, bei dem neben anderen Maßnahmen beschlossen wurde, den Park zu umzäunen und nachts zu schließen. Dass der Beschluss rechtlich nicht ohne Weiteres umzusetzen ist, blieb außen vor.  

Zur Rechtfertigung der Maßnahmen hantierte der Senat teilweise mit Zahlen, die sich im Nachgang als wenig aussagekräftig erwiesen. Insbesondere wurden viele erfasste Sexual- und Gewaltstraftaten nicht im Görlitzer Park, sondern im angrenzenden Wrangelkiez – teilweise in Privaträumen – begangen. Ebenso entfallen die Arbeitsstunden der Polizei, die der Regierende Bürgermeister durch die Schließung angeblich einsparen will, nur teilweise auf den Görlitzer Park. Auch Kai Wegners Vergleich mit dem New Yorker Central Park, der angeblich durch einen Zaun befriedet worden sei, stellte sich als falsch heraus. Es gab nie einen Zaun um den Central Park. 

Bei den Anwohnenden stoßen die Pläne von CDU und SPD, die bei der letzten Wahl zum Abgeordnetenhaus im Bezirk Friedrichshain-Kreuzberg zusammen nicht mehr als 28 Prozent der abgegebenen Stimmen bekamen, auf keine Gegenliebe. In der Nachbarschaft gründete sich die Initiative "Görli zaunfrei" und eine Petition gegen die Schließung hat inzwischen mehr als 7.000 Unterschriften. Vorläufiger Höhepunkt: Ein Auftritt des Berliner Rap-Trios K.I.Z, deren neues Album mit dem Titel-Track "Görlitzer Park" gerade die Spitze der deutschen Charts erobert hat. 

Bezirk klagt gegen Senat 

Auch das Bezirksamt, das für den Vollzug des Grünanlagengesetzes zuständig ist, sprach sich gegen die Schließung aus und weigerte sich, der Weisung des Senats zum Zaunbau Folge zu leisten. Daraufhin zog der Senat die Sache an sich. Der Kompetenzstreit liegt inzwischen beim Verwaltungsgericht (VG), das erstmals darüber befinden muss, ob die Ausübung des Eingriffsrechts durch den Senat nach § 13a Allgemeines Zuständigkeitsgesetz der gerichtlichen Kontrolle unterliegt, und was unter den dort vorausgesetzten "dringenden Gesamtinteressen Berlins" zu verstehen ist – keine unbedeutenden Fragen für das Berliner Staatsorganisationsrecht. 

Aber auch die materielle Rechtmäßigkeit der Schließung ist problematisch, weshalb jetzt das Berliner GrünanlG geändert werden soll. Nach dem bisherigen § 6 Abs. 4 GrünanlG kann die Bezirksverwaltung zwar Öffnungszeiten festlegen und die Benutzung durch Ge- und Verbote regeln. Das Berliner VG hat jedoch schon 2021 entschieden, dass damit nur grünanlagenspezifische Zwecke verfolgt werden dürfen. Dies ergebe sich aus der "systematischen Stellung der Norm in der Vorschrift zur 'Benutzung der Anlagen' und ihrem Sinn und Zweck".  

Die Begründung der Schließung des James-Simon-Parks Mitte 2021, so das VG, lasse jedoch erkennen, dass sie „letztlich der allgemeinen Gefahrenabwehr nach Maßgabe des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu dienen bestimmt sei“. Das sei nicht vom GrünanlG gedeckt (Beschl. v. 10. 9. 2021, Az. 24 L 181/21). Aus ähnlichen Gründen hat das VG in Eilverfahren gegen Hunde- und Alkoholverbote in diversen Berliner Grünanlagen entschieden.  

Grünanlagengesetz wird zum Polizeigesetz 

Konnichiwa, die Bull'n sind da 
Bull'n sind weg, doch wieder da 
Und feiern sich auf zwei Gramm Gras und drei Pill'n 
so wie ich im Görlitzer Park, ah* 

Diese Beschränkung auf grünanlagenspezifische Zwecke will der Senat nun aufheben und das Gesetz zu einer Art Ersatz-Polizeigesetz umschreiben. Nach dem – inzwischen überholten – Entwurf des Senats sollten Beschränkungen und Benutzungsregelungen "zum Schutz der Anlage oder von Anlagenteilen, der Anlagenbesucher oder sonstiger öffentlicher Interessen" zulässig sein. Damit sei es möglich, so die Begründung, "Problemlagen wie der der geschilderten Begehung von Gewalttaten oder Straftaten nach dem Betäubungsmittelgesetz in Grünanlagen begegnen zu können, beispielsweise durch nächtliche Schließungen". 

Dass eine Regelung, die den Behörden "zum Schutz öffentlicher Interessen" weitgehende Befugnisse einräumt, zu unbestimmt ist, mussten auch CDU und SPD einsehen. Im Umweltausschuss beschlossen sie daher vergangene Woche eine Änderung, die voraussichtlich am Donnerstag im Plenum des Abgeordnetenhauses verabschiedet wird. Danach soll § 6 Abs. 4 GrünanlG künftig wie folgt lauten: 

"Die Bezirksverwaltung kann in Gebieten nach § 21 Absatz 2 Nummer 1 Buchstabe a des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes für Anlagen oder Anlagenteile Beschränkungen auf bestimmte Benutzungsarten und Öffnungszeiten festlegen und die Benutzung durch Gebote oder Verbote regeln. Im Übrigen kann die Bezirksverwaltung zum Schutz der Anlage, von Anlagenteilen oder zur Verhinderung von Straftaten von erheblicher Bedeutung im Sinne des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes Maßnahmen nach Satz 1 ergreifen.“ 

Die neue Regelung wirkt auf den ersten Blick strenger, auf den zweiten Blick werden den Behörden jedoch weiterhin sehr weitreichende Befugnisse eingeräumt. 

Drohen Cannabis- und Alkoholverbote? 

Görlitzer Park, Görlitzer Park 
Auf dem Spielplatz liegen Nadeln im Sand 
Racial Profiling, Schikane vom Staat 
Drogenspürhunde, sie wittern etwas* 

Satz 1 setzt voraus, dass die Grünanlage ein kriminalitätsbelasteter Ort ist, also ein Ort, "von dem Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort Personen Straftaten von erheblicher Bedeutung verabreden, vorbereiten oder verüben". In der Praxis schafft sich die Polizei selbst die kriminalitätsbelasteten Orte: Wo viel kontrolliert wird, wird naturgemäß auch mehr Kriminalität festgestellt. 

Der insoweit bedenklich weite Tatbestand soll nunmehr auch mit einem nahezu unbegrenzten Ermessen auf Rechtsfolgenseite kombiniert werden: Die Bezirksverwaltung darf "Beschränkungen auf bestimmte Benutzungsarten und Öffnungszeiten festlegen und die Benutzung durch Gebote oder Verbote regeln". Es wird nicht festgelegt, welchem Ziel die Beschränkungen bzw. Benutzungsregelungen dienen müssen. Man könnte Satz 1 zwar (einschränkend) dahingehend auslegen, dass die Maßnahme dem Ziel dienen muss, die in § 21 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1a ASOG genannten Straftaten von erheblicher Bedeutung zu verhindern. Aber dann wäre die Vorschrift neben Satz 2, der ausschließlich eine solche Zielvorgabe enthält, überflüssig. 

Es spricht daher viel für eine Auslegung, nach der die Behörde auch andere Zwecke verfolgen darf. Sie wäre noch nicht einmal auf die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung beschränkt. Damit wird die freiheitssichernde Funktion des Polizeirechts praktisch ausgehebelt, die sich seit dem Kreuzberg-Urteil des Preußischen Oberverwaltungsgerichts auch daraus ergibt, dass polizeiliche Maßnahmen auf die Abwehr von Gefahren beschränkt sind (vgl. § 1 ASOG). Die für den Vollzug des GrünanlG zuständige Behörde könnte demgegenüber an kriminalitätsbelasteten Orten auch Tätigkeiten verbieten, von denen keinerlei Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen, wie z.B. der Konsum von Cannabis oder das Betteln. 

Nächtliche Schließung verhältnismäßig?  

Bei Satz 2 des neuen § 6 Abs. 4 GrünanlG ist es genau umgekehrt: Die Norm enthält zwar eine Zielvorgabe ("zur Verhinderung von Straftaten von erheblicher Bedeutung"), aber keine tatbestandliche Eingriffsschwelle. Die Bezirksverwaltung wird "im Übrigen", d.h. auch außerhalb von kriminalitätsbelasteten Orten, ermächtigt, Beschränkungen sowie Ver- und Gebote zu erlassen. Sie muss nur (subjektiv) bezwecken, erhebliche Straftaten zu verhindern. Neben Schließungen könnte sie etwa den Konsum von Alkohol verbieten, wenn sie bezweckt, dadurch alkoholbedingte Straftaten zu verhindern. Bisher sind Alkoholverbote in der Regel unzulässig, da es an einer abstrakten Gefahr im Sinne des § 55 ASOG mangelt (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 28.07.2009, Az. 1 S 2200/08). 

Die Gesetzesänderung führt also nicht nur zu einer systemwidrigen Verpolizeilichung des Grünanlagenrechts, sondern auch zu einer Ausweitung behördlicher Befugnisse. Und ob der Görli nachts geschlossen werden darf, ist ohnehin fraglich. Schließlich hatte das VG im August 2022 entschieden, dass die niedrige Eingriffsschwelle zu kompensieren ist, indem im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung an das Kriterium der Erforderlichkeit und insbesondere an die Angemessenheit der Maßnahme erhöhte Anforderungen zu stellen sind (Az. 24 L 183/22).  

Die Geeignetheit der nächtlichen Schließung erscheint zweifelhaft, weil Straftaten sich lediglich zeitlich und örtlich verlagern. Jedenfalls dürfte eine Regelung, die alle gleichermaßen adressiert und damit auch Nicht-Störende trifft, unverhältnismäßig sein. 

Wem gehört der öffentliche Raum? 

Die geplante Berliner Gesetzesänderung folgt einem bundesweiten Trend. Nach einer Reihe von liberalen Gerichtsentscheidungen zu Polizeiverordnungen weichen die Behörden zunehmend auf das Recht der öffentlichen Sachen aus, um den öffentlichen Raum zu regulieren – so geschehen u.a. in Heidelberg und Freiburg. 

Auf jeden, die Mieten hab'n alle verjagt 
Ich dreh' mich um, frag': "Habt ihr Hafermilch da?" 
Wo ist eigentlich die obdachlose Frau, 
die immer gechillt hat hier letztes Jahr?* 

Wie sich das Grünanlagenrecht weiterentwickelt, ist von grundlegender Bedeutung für das Recht am öffentlichen Raum. In Zeiten weitgehend kommerzialisierter Innenstädte sind Parks die einzigen Orte, an denen man sich ohne Konsumzwang aufhalten kann. Wer keine fünf Euro für ein Bier in Berliner Bars zahlen kann und auch nicht über ein geräumiges Wohnzimmer – möglicherweise noch nicht einmal über eine Wohnung – verfügt, ist darauf angewiesen, sich mit einem Getränk aus dem Supermarkt in den Görli setzen zu können.  

Nächtliche Parkschließungen und unverhältnismäßige Alkoholverbote sind daher nicht nur illiberal und rechtlich problematisch. Sie nehmen auch armen und wohnungslosen Menschen die letzten ihnen verbleibenden Räume. 

David Werdermann ist Verfahrenskoordinator bei der Gesellschaft für Freiheitsrechte und Partner bei KM8 Rechtsanwältinnen & Rechtsanwälte. In den Verfahren gegen das Alkoholverbot im James-Simon- und Monbijoupark und gegen das Musikverbot in Freiburger Parkanlagen hat er die Antragstellenden vertreten. 

*Die in diesem Beitrag kursiv wiedergegebenen Songtexte stammen allesamt aus dem im Juni 2024 erschienen Album des Berliner Rap-Trios K.I.Z "Görlitzer Park".