Geplante VwGO-Reform: Wie das BMJV den Ver­wal­tung­s­pro­zess besch­leu­nigen will

Verwaltungsgerichtliche Verfahren ziehen sich, sowohl in Klage- als auch in Eilverfahren warten Beteiligte zu lange auf eine Entscheidung, obwohl es manchmal schnell gehen muss – so jedenfalls die allgemeine Kritik. Als Grund dafür wird einerseits erhebliche Belastung der Verwaltungsgerichte mit Asylverfahren benannt, andererseits die mangelnde Digitalisierung von behördlichen und gerichtlichen Verfahren. Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) hat Handlungsbedarf erkannt und einen Referentenentwurf vorgelegt, zu dem Länder und Verbände in den kommenden Wochen Stellung nehmen können. Insbesondere die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), aber auch andere Prozessordnungen wie das Sozialgerichtsgesetz, die Finanzgerichtsordnung und das Arbeitsgerichtsgesetz sollen an grundlegenden Stellen angepasst werden.

Der Entwurf sieht punktuelle Änderungen vor: Mehr Entscheidungen in kleinerer Besetzung, eine Anpassung des Rechtsmittelrechts, Schutz vor sogenannten querulatorischen Klagen und Kodifizierung der im Eilverfahren bereits anerkannten Praxis zum Erlass von Hängebeschlüssen. Durch verschärfte Regelungen zur Vollstreckbarkeit verwaltungsgerichtlicher Entscheidungen soll "exekutivem Ungehorsam" vorgebeugt werden.

Mehr Entscheidungen durch Einzelrichter

Zahlreiche Neuregelungen sollen unmittelbar der Beschleunigung des Verwaltungsgerichtsprozesses dienen. Die Übertragung von Streitigkeiten auf Einzelrichter wird ausgeweitet, an Oberverwaltungsgerichten (OVG) und Verwaltungsgerichtshöfen (VGH) wird sie eingeführt und an den Verwaltungsgerichten (VG) sollen künftig Proberichter schon nach sechs Monaten als Einzelrichter entscheiden dürfen. Am Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) sollen die Senate aufgrund eines neuen § 10 Abs. 4 VwGO-E zukünftig in weiteren Fällen in kleinerer Besetzung (drei Richter) entscheiden dürfen, wenn sie erstinstanzlich zuständig sind. Auch durch die Ausweitung des § 87a VwGO werden der Vorsitzende oder Berichterstatter in weiteren Fällen allein entscheiden dürfen. Damit sollen die Kammern und Senate weiter entlastet werden, was zu befürworten ist und – je nach Übertragungspraxis der Gerichte – zu einer Effektivierung der Verfahren führen kann.

Das BVerwG erhält zuletzt mehr erstinstanzliche Zuständigkeiten, etwa im Umweltrecht, was Instanzgerichte entlastet und Entscheidungskompetenz in Leipzig bündelt. 

Ein "Beibringungsgrundsatz light"

Aus anwaltlicher Perspektive ist insbesondere die Neukonzeption der Amtsermittlung und der Präklusion zu beachten: Ein neuer § 86 Abs. 1 S. 2 VwGO soll verhindern, dass die Verwaltungsgerichte "ins Blaue hinein" ermitteln müssen, Gerichte sollen nicht zu Nachforschungen verpflichtet sein, die "weder durch entsprechendes Vorbringen noch durch andere konkrete Anhaltspunkte veranlasst sind". Mit § 87b VwGO-E soll die Präklusion ausgeweitet werden ("soll" statt "kann"). Die Gerichte sind nunmehr in der Regel angehalten, verspäteten Parteivortrag bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 87b Abs. 3 VwGO zurückzuweisen. 

Diese Änderungen, insbesondere bei der Amtsermittlung, sind kritisch zu sehen. Auch wenn eine solche Praxis bereits durch die Rechtsprechung des BVerwG legitimiert wird, droht Bürger:innen durch die gesetzliche Einführung eines solchen "Beibringungsgrundsatzes light" eine Benachteiligung gegenüber den regelmäßig durch ein Rechtsamt vertretenen Behörden. Immerhin wurde von einer vollumfänglichen Einführung des aus dem Zivilprozess bekannten Beibringungsgrundsatzes, wie es in den Koalitionsverhandlungen zunächst auftauchte, abgesehen. Dennoch schränkt die Änderung den effektiven Rechtsschutz gegen hoheitliche Maßnahmen erheblich ein.

Abwehr querulatorischer Klagen

Zur Abwehr sog. "querulatorischer Klagen", sollen die Gerichte nunmehr die Zustellung von Klageschriften von der Zahlung eines Gerichtskostenvorschusses abhängig machen können (§ 85a VwGO-E), wenn die Klage oder der Antrag "offensichtlich aussichtslos und rechtsmissbräuchlich" ist.  

Problematisch ist, dass kaum Regelungen vorgesehen sind, welche die Entscheidungsbefugnis des Gerichts begrenzen und aufgrund der Unanfechtbarkeit auch keine Möglichkeiten der Kläger:innen bestehen, sich gegen eine solche Anordnung zu wehren. Dies ist mit Hinblick auf die verfassungsrechtliche Rechtsschutzgarantie aus Art. 19 Abs. 4 GG bedenklich. Grundsätzlich kann durch eine behutsame Anwendung aber das gesetzgeberische Ziel erfolgt werden. 

Widerspruch und Anordnung der sofortigen Vollziehung per E-Mail

Der Gesetzentwurf soll auch die Digitalisierung der Justiz vorantreiben. Durch die Ergänzung des § 70 Abs. 1 VwGO sollen Widersprüche zukünftig auch in elektronischer Form eingereicht werden können, etwa per E-Mail oder über behördliche Kontaktformulare im Internet. Das ist notwendig, denn vergleichsweise wenige Bürger:innen verfügten bisher über die notwendigen technischen Voraussetzungen für eine qualifizierte elektronische Signatur. 

Entsprechend soll jedoch auch die Behörde nach dem zu ergänzenden § 80 Abs. 3 VwGO die sofortige Vollziehung eines Bescheids elektronisch begründen können. Aufgrund der einschneidenden Wirkungen einer solchen Anordnung bestehen hier aber Bedenken, ob eine Übersendung der Behördenentscheidung per E-Mail ausreichend ist, um eine hinreichende Warnfunktion zu entfalten und dem Betroffenen zu verdeutlichen, dass er sofort tätig werden muss.

Höhere Zwangsgelder, keine Begünstigung der Beteiligten

Auch die Regeln zur Vollstreckung sollen umfassend angepasst werden. Es bleibt bei der grundsätzlichen Anwendbarkeit der Vorschriften der Zivilprozessordnung (ZPO). Im neu zu schaffenden § 172 VwGO-E wird einerseits der Betrag des Zwangsgelds von 10.000 Euro auf 25.000 Euro angehoben, andererseits wird angeordnet, dass die Zahlung an Dritte, etwa gemeinnützige Einrichtungen oder andere Gebietskörperschaften, erfolgen muss – eine Begünstigung der Beteiligten wird explizit ausgeschlossen. 

Dies ist zu begrüßen, da das Zwangsgeld damit effektiviert wird und eine tatsächliche Zwangswirkung entfalten kann. Vollugsdefizite werden aber weiterhin bestehen, auch jetzt werden bestehende Zwangsvollstreckungsmaßnahmen von den Gerichten nur spärlich angewandt. Zudem bleibt der geplante § 170 Abs. 2 S. 1 VwGO, nach welchem der Gläubiger eine angemessene Frist zur Erfüllung abzuwarten hat, bevor er die Vollstreckung beantragt, sehr vage. Hier fehlt es an der Rechtsklarheit. 

Neufassung des Rechtsmittelrechts

Deutliche Vereinfachungen sieht das BMJV für das Rechtsmittelrecht vor. Die Berufung soll in Zukunft sinnvollerweise nicht mehr beim VG, sondern direkt beim OVG/VGH eingelegt werden und die Revision direkt beim BVerwG. In der Praxis führte die Einlegung am entscheidenden Gericht und Weiterleitung ans Rechtsmittelgericht nur zu einem Mehraufwand und zu einem Risiko für die Kläger:innen und die vertretenden Rechtsanwält:innen. Auch in anderen Prozessordnungen – z.B. § 519 Abs. 1 ZPO – wird die Berufung beim Berufungsgericht eingelegt.

In Berufungszulassungsanträgen oder Nichtzulassungsbeschwerden sind zwar weiterhin Zulassungsgründe darzulegen, den Anträgen kann aber auch stattgegeben werden, wenn Zulassungsgründe zwar nicht ausreichend vorgetragen werden, aber offensichtlich vorliegen. Dies verbessert die Rechtsschutzmöglichkeiten und schützt die Betroffenen in Fällen, in denen der/die vertretende Rechtsanwält:in entscheidungserhebliche Gesichtspunkte nicht erkennt.

Durch den neu zu schaffenden § 124a VwGO soll das OVG schon im Berufungszulassungsverfahren das angefochtene Urteil durch unanfechtbaren Beschluss aufheben und an das VG zurückverweisen können, wenn Verfahrensfehler vorliegen. Dies beschleunigt Verfahren und entspricht den Regelungen bei Nichtzulassungsbeschwerden.

Verbesserung des einstweiligen Rechtsschutzes

Das BMJV plant zudem eine Aktualisierung des Rechts des einstweiligen Rechtsschutzes. Dass nunmehr die Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 S. 4 VwGO von Auflagen abhängig gemacht werden kann, erscheint aus Rechtsschutzperspektive sinnvoll. Ansonsten wäre nur eine "Alles-oder-Nichts-Entscheidung" möglich, die überwiegend zur Abweisung des Antrags führen dürfte. 

Für den einstweiligen Rechtsschutz generell sieht § 123 Abs. 4 S. 3 VwGO zudem eine gesetzliche Regelung des bereits anerkannten "Hängebeschlusses" vor. Diese Neuregelung schafft eine lang benötigte Rechtssicherheit. 

Die Aufzählung der nicht beschwerdefähigen Entscheidungen in § 146 Abs. 2 VwGO wird ergänzt um die nunmehr kodifizierten "Hängebeschlüsse". Das ist mit Blick auf die Rechtsklarheit sinnvoll, in der Sache kann eine Überprüfbarkeit durch die OVG jedoch notwendig sein, wenn dem Begehren nach einer vorläufigen Sicherungsmaßnahme nicht Rechnung getragen wird. Hier entstehen erhebliche Rechtsschutzlücken. 

Gütetermine im Verwaltungsgerichtsprozess wären sinnvoll

Es handelt sich insgesamt um gut durchdachte und sinnvolle Regelungen, die teilweise die bisherige Rechtsprechung explizit abbilden. In einigen Punkten schießen die Vorschläge des BMJV aber über das beabsichtigte Ziel hinaus, führen zu Rechtsschutzlücken und verstetigen das strukturelle Ungleichgewicht im Verwaltungsprozess zwischen Bürger und Staat. Hier bleibt abzuwarten, ob es den Verwaltungsgerichten gelingt, die Regelungen mit der gebotenen Umsicht anzuwenden. 

Ergänzend wäre es sinnvoll gewesen, verpflichtende Gütetermine einzuführen, wie sie etwa § 54 ArbGG vorsieht. Die Arbeitsgerichte laden üblicherweise direkt mit der Zustellung der Klage zu einem Gütetermin. Hier können in der arbeitsgerichtlichen Praxis häufig schnelle Einigungen und damit Verfahrenserledigungen erzielt werden. Zudem kann das Gericht die Parteien auf entscheidende Gesichtspunkte hinweisen und dadurch den weiteren Austausch von Argumenten steuern. Mit Güteterminen im Verwaltungsgerichtsprozess, die innerhalb weniger Wochen nach Klageeingang anberaumt werden, könnte eine deutliche Beschleunigung und damit das gesetzgeberische Kernanliegen erreicht werden. 

Sebastian Baunack und Paul Hothneier sind Rechtsanwälte bei der dka Rechtsanwälte Fachanwälte Partnerschaft mbB in Berlin. Beide sind spezialisiert auf das Recht des öffentlichen Dienstes.