Nach EuGH und "Quick Freeze": Zugriff auf "Vor­rats­daten" für Ver­fas­sungs­schutz unver­zichtbar

Als das Bundeskriminalamt im Dezember 2022 den Hinweis bekam, war die IP-Adresse eines Internetanschlusses in Castrop-Rauxel eine Woche alt. Sie führte die Ermittler zu einem Mann, der einen islamistischen Terroranschlag mit den Giftstoffen Rizin oder mit Cyanid geplant haben soll. Die Ermittler konnten den Tatverdächtigen festnehmen und den Anschlag vereiteln. Sie hatten wohl Glück. Denn der verdächtige Inhaber der IP-Adresse war Kunde bei einem Mobilfunkanbieter, der IP-Adressen auch ohne eine gesetzliche Pflicht freiwillig sieben Tage lang – und damit deutlich länger als seine Mitbewerber – gespeichert hatte.

IP-Adressen bilden gleichsam die "Telefonnummern" des Internets. Aufgrund der großen Zahl der weltweit kommunizierenden Geräte werden sie von den Anbietern in der Regel nur "dynamisch" während der Dauer einer Verbindung zugewiesen und danach neu vergeben. Die Dauer der Speicherung nach Ende der Verbindung ist je nach Anbieter sehr unterschiedlich.

Derzeit liegt die in Deutschland die gesetzliche Verpflichtung zur  "Vorratsdatenspeicherung" auf Eis. Die Anbieter speichern nur zu eigenen Zwecken, etwa der Abrechnung mit den Kunden.

Die Verhinderung und Verfolgung schwerster Straftaten solcher Art wird ohne die Einführung einer gesetzlichen Speicherpflicht für IP-Adressen weiterhin vom Zufall abhängen. Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) hat im Koalitionsstreit mit Bundesinnenministerin Nancy Faeser (SPD) anstelle einer gesetzlichen Speicherpflicht und entgegen dem Rat der deutschen Sicherheitsbehörden das sog. Quick-Freeze-Verfahren zum Preis der Zustimmung zur Mietpreisbremse durchgesetzt.

Das neue EuGH-Urteil und seine Folgen für Deutschland

Während in Deutschland um politische Kompromisse gerungen wird, hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg mit seinem Plenarurteil vom 30. April 2024 bereits das nächste Kapitel aufgeschlagen (Rs. C-470/21). Eine "allgemeine und unterschiedslose Vorratsdatenspeicherung“ von IP-Adressen darf danach nicht nur "zur Bekämpfung schwerer Kriminalität und zur Verhütung schwerer Bedrohungen der öffentlichen Sicherheit" vorgesehen werden (so zur deutschen Rechtslage im Urt. v. 20.09.2022), sondern auch "für die Zwecke der Bekämpfung von Straftaten im Allgemeinen". Denn inzwischen hat selbst der in Sachen "Vorratsdaten" überaus restriktive EuGH erkannt, dass durch die Anonymität des Internets "eine echte Gefahr der systemischen Straflosigkeit" besteht und "bei online begangenen Straftaten der Zugang zu IP-Adressen die einzige Ermittlungsmaßnahme darstellen kann, die eine effektive Identifizierung der Person ermöglicht, der diese Adresse zugewiesen war, als die Tat begangen wurde". Zu berücksichtigen sei, dass eine allgemeine und unterschiedslose Vorratsspeicherung der IP-Adressen "keinen schweren Eingriff in das Privatleben ihrer Inhaber" darstelle, da diese Daten es nicht erlaubten, genaue Schlüsse auf ihr Privatleben zu ziehen.

Damit wäre dann auch höchstrichterlich bestätigt, dass das von Justizminister Buschmann favorisierte Quick-Freeze-Verfahren keine adäquate Alternative darstellt. Die Zukunft der Verkehrsdatenspeicherung dürfte ein Gesetzesantrag aus Hessen weisen, den die schwarz-rote Landesregierung am 19. April 2024 in den Bundesrat eingebracht hat. Im Innenausschuss stellte Bayern hierzu den Änderungsantrag, den Abruf der zu speichernden IP-Adressen auch den Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder zu ermöglichen. Hierin dürfte das rechtsstaatlich gebotene Minimum dessen liegen, was der Staat als verfasste Friedens- und Ordnungsmacht benötigt, um der Schutzpflichtdimension der Grundrechte zu genügen und das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren.

BVerfG legt Zugriff auf Verkehrsdaten durch Nachrichtendienste nahe

Weder das Unionsrecht, von dessen Anwendungsbereich die Nachrichtendienste wegen des Sicherheitsvorbehalts in Art. 4 Abs. 2 S. 3 EUV ausgenommen sind, noch das deutsche Verfassungsrecht stehen einer solchen Abrufbefugnis entgegen: Bereits im Urteil von 2010, in dem das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die mit dem Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikationsüberwachung im Jahr 2007 eingeführten Regelungen für verfassungswidrig erklärte, hatte es keinen Zweifel, dass die "Effektivierung […] der Erfüllung der Aufgaben der Nachrichtendienste" den mit einer Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten verbundenen Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis grundsätzlich rechtfertigen kann.

Die damalige Aussage, dass die Anforderung einer konkreten Gefahr für besonders gewichtige Rechtsgüter auch für den Abruf der Nachrichtendienste gelten, hat das Gericht inzwischen im Urteil zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz 2022 korrigiert: Demnach kommt die verfassungsrechtliche Privilegierung der Nachrichtendienste, bestimmte Aufklärungsinstrumente unter geringeren verfassungsrechtlichen Anforderungen als Polizei- und Strafverfolgungsbehörden einzusetzen, auch beim Abruf gespeicherter Verkehrsdaten zur Anwendung. Denn mit den hohen Hürden des Gerichts für die Übermittlung nachrichtendienstlicher Informationen an "operative" Sicherheitsbehörden, die nur zum Schutz eines besonders gewichtigen Rechtsguts erfolgen darf, existieren besondere zusätzliche Sicherungen gegen Missbrauch einer solchen Abrufbefugnis.

Mit der Aufgabe der früheren Anforderung, die über die Entscheidungsgründe hinaus als obiter dictum erfolgte, hat das BVerfG der weiteren rechtspolitischen Diskussion die Richtung gewiesen: Angesichts der immensen Bedrohungen (nicht nur, aber in besonderem Maße) aus dem Cyberraum gilt es nicht nur Polizei und Strafverfolgung, sondern erst recht die Nachrichtendienste zu stärken, damit die wehrhafte Demokratie des Grundgesetzes auch im Zeitalter des "Metaversums" noch wehrhaft bleibt. Denn die Anonymität der global vernetzten Welt erschwert nicht nur die Verfolgung von Kriminellen, sondern bringt gänzlich neue Formen der Bedrohung hervor, die das BVerfG im Urteil zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des BND deutlich herausgearbeitet hat:

"Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten […] führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals durch Netzwerke international zusammenarbeitender Akteure begründet sind […]. Die Herausforderungen durch weltweit verflochtene Kreise organisierter Kriminalität und Geldwäsche wie auch Menschenhandel, elektronische Angriffe auf informationstechnische Systeme, den internationalen Terrorismus oder den Handel mit Kriegswaffen machen das beispielhaft deutlich […]. Solche Aktivitäten zielen zum Teil auf eine Destabilisierung des Gemeinwesens […] und können zur Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung, den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder der Länder sowie für Leib, Leben und Freiheit werden."

Deshalb hat das BVerfG auch die strategische Telekommunikationsüberwachung im Ausland grundsätzlich für vereinbar mit dem Grundgesetz erklärt, einen innerstaatlichen Einsatz dieses Instruments aber kategorisch ausgeschlossen. Damit drängt sich die Frage auf, wie die Sicherheitsbehörden im Inland einen wirksamen Schutz gewährleisten sollen. Denn das Wesen dieser Bedrohungen besteht ja gerade darin, dass sie keine nationalen Grenzen kennen. Wie die Grenzen zwischen realer und virtueller Welt, so schwinden auch die Grenzen zwischen den Nationalstaaten – im "Metaversum" gibt es kein In- und Ausland. Das dürfte der Grund sein, warum das BVerfG einen Fingerzeig für eine verfassungskonforme Alternative gegeben hat: die Nutzung gespeicherter Telekommunikationsverkehrsdaten durch die Nachrichtendienste.

Der Rechtsstaat des Grundgesetzes will sich Bedrohungen, wie sie das BVerfG in obigem Zitat beschrieben hat, nicht wehrlos ausliefern. Die Speicherung von IP-Adressen wird angesichts der neuartigen Bedrohungen nicht ausreichen. Das gilt insbesondere im Hinblick auf extremistische und terroristische Bestrebungen, die die freiheitliche Demokratie als solche bekämpfen.

Das hat das BVerfG im Urteil zum Bayerischen Verfassungsschutzgesetz 2022 noch einmal sehr nachdrücklich betont und eine zentrale Aussage des Abhörurteils von 1970 wiederholt: "Verfassungsfeinde sollen nicht unter Berufung auf Freiheiten, die das Grundgesetz gewährt, die Verfassungsordnung oder den Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder zerstören dürfen". Aus diesem Grund nimmt das Grundgesetz bei der Aufgabenwahrnehmung der Nachrichtendienste gewisse Einschränkungen sogar von besonders wichtigen Elementen des Rechtstaatsprinzips in Kauf (vgl. Art. 10 Abs. 2 Satz 2, Art. 19 Abs. 4 Satz 3 GG).

Denn Nachrichtendienste sind – wie das Gericht an anderer Stelle betont – "Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des Rechtsstaates und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der Bundesrepublik Deutschland". Um Freiheit und Demokratie zu schützen, dürfen Nachrichtendienste, was Polizeibehörden "in keiner Konstellation" dürfen, sogar "anlasslos" eine strategische Auslandsfernmeldeaufklärung durchführen. Wer um den Rechtsstaat fürchtet, wenn Polizei- und Strafverfolgungsbehörden anlassbezogen die bei Unternehmen  (und nicht etwa einer Behörde) gespeicherten Verkehrsdaten abfragen, der sollte wenigstens dort, wo es um Befugnisse zum Schutz des Rechtsstaats selbst geht, seine Bedenken zurückstellen. Das BVerfG hat den Weg hierfür gewiesen.

Prof. Dr. Jan-Hendrik Dietrich lehrt an der Hochschule des Bundes in Berlin und an der Universität der Bundeswehr München.

Dr. Johannes Unterreitmeier ist Ministerialrat am Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration und leitet dort das Sachgebiet "Verfassungsschutz-, Waffen- und Versammlungsrecht; Vereinsverbote". Ein besonderer Dank der Verfasser gilt Dr. Miriam Bernert für wertvolle Impulse zu diesem Text.