VGH Baden-Württemberg gibt McDonald's Recht: Tübingen darf keine Ver­pa­ckungs­steuer erheben

Tübingen darf keine Steuer auf Einwegverpackungen erheben. Das entschied der Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg, wie er am Mittwoch mitteilte (Urt. v. 29.03.2022, Az. 2 S 3814/20). Die Normenkontrollklage der Inhaberin einer McDonald's-Filiale war damit erfolgreich. Dreh- und Angelpunkt des Verfahrens war die Frage, ob eine Verpackungssteuer gegen das Abfallrecht des Bundes verstößt oder nicht. Der VGH ließ die Revision zum Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zu.

Seit Anfang 2022 gilt in Tübingen wegen ausufernder Müllberge eine Steuer auf Einweggeschirr und Coffee-to-go-Becher. Tübingen ist bislang die einzige Kommune mit einer derartigen Steuer. Seit Januar sind dort für jeden Einweggetränkebehälter sowie für Einweggeschirr und -speiseverpackungen 50 Cent fällig sowie 20 Cent für jedes Einwegbesteck-Set. Pro Einzelmahlzeit werden maximal 1,50 Euro kassiert. Die Steuern müssen die Verkaufsstellen zahlen, die in den Einwegverpackungen Speisen und Getränke für den sofortigen Verzehr oder zum Mitnehmen ausgeben.

Nach Angaben der Stadt hat die Verpackungssteuer das Müllaufkommen in Tübingen bereits um mehrere Tonnen reduziert. Einen Monat nach Einführung der neuen Steuer gab es einen Rückgang des Abfalls im Tübinger Stadtgebiet um 5 bis 15 Prozent im Vergleich zum Vorjahreszeitraum. Im Januar 2022 wurden nur noch rund 31 Tonnen Abfall entsorgt - gegenüber 34 Tonnen im Januar 2020. Im Januar 2021 waren laut Stadt pandemiebedingt nur rund 24 Tonnen Müll angefallen.

McDonalds: Abgabe nicht verhältnismäßig

Die Inhaberin einer McDonald's-Filiale in Tübingen entscheid sich allerdings, gegen die Steuer per Normenkontrollantrag vorzugehen und wurde dabei von McDonalds unterstützt.  Die Steuer stehe im Widerspruch zum Abfallrecht des Bundes. Die Filialbetreiberin argumentierte, dass sie bereits Lizenzgebühren zahle für ihre Beteiligung am Dualen System. Die Verpackungssteuer führe zu einer zusätzlichen, erheblichen Belastung. "Eine weitere Abgabe (lokal oder national) ist aus unserer Sicht nicht verhältnismäßig", so McDonald's-Deutschland im Januar zu LTO. Gegenüber der dpa sprach sich das Unternehmen allerdings für einen bundesweit einheitlichen Rahmen aus. Lokale Sonderwege einzelner Städte oder Gemeinden stünden einem national erfolgreichen und implementierbaren Konzept im Weg.

McDonald's berief sich bei seiner Argumentation auf ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 1998 zur Verpackungssteuer, die Kassel bereits im Jahr 1991 einführen wollte (Urt. v. 07.05.1998, Az. 2 BvR 1991, 2004/95). Zu diesem Zeitpunkt verstieß eine derartige Steuer gegen Bundesrecht. Sie sei unvereinbar mit dem abfallrechtlichen Konzept des Bundes, das die Ziele der Vermeidung und Verwertung von Einwegverpackungen nach dem Kooperationsprinzip verfolge. Das begründe eine kollektive Verantwortung verschiedener Gruppen. Steuerliche Lenkungen würden sich hingegen nur an einzelne Gesetzesadressaten wenden, ohne dessen Verhalten auf das Umweltverhalten anderer abzustimmen. Bei einer Verpackungssteuer gehe es also nicht um eine einvernehmliche Mitwirkung, sondern sie wirke wie ein verbindliches Verbot – und sei damit wegen Verstoßes gegen das Kooperationsprinzip unwirksam.

BVerfG-Urteil von 1998 nicht mehr einschlägig?

Sowohl die Stadt Tübingen als auch die Deutsche Umwelthilfe e.V. (DUH), die das Verfahren vor dem VGH unterstützte, sind jedoch der Ansicht, dass das BVerfG-Urteil nicht bzw. nicht mehr einschlägig ist. Die DUH beruft sich gegenüber LTO dabei auf zwei Gutachten, nach denen eine Verbrauchssteuer auf To-Go-Einweggeschirr durch die Länder zulässig sein soll. Demnach habe die Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG) die dem BVerfG-Urteil zugrunde gelegte Rechtslage überholt.

Während sich das BVerfG noch auf das damals geltende Abfallgesetz (AbfG) von 1986 berufen hat, habe das Kooperationsprinzip im neuen KrWG an Bedeutung verloren. "Das neue Kernstück des Abfallrechts, die vorrangige Vermeidung von Abfällen (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 KrWG, § 1 Abs. 1 Satz 2 VerpackV), wird von den Zielfestlegungsregelungen nicht umfasst", so die DUH. Zudem sehe das KrWG in § 33 vor, dass auch auf Landesebene Abfallvermeidungsmaßnahmen eingesetzt werden dürfen – und dazu gehöre ausdrücklich auch "die Einführung eines vom Verbraucher zu zahlenden Aufpreises für einen Verpackungsartikel oder Verpackungsteil, der sonst unentgeltlich bereitgestellt werden würde". Das lege Anlage 4 des KrWG in Nr. 3 a) so fest.

Tübingen prüft Revision, Steuer gilt weiter

Die DUH sieht somit die Zuständigkeit Tübingens über Art. 105 Abs. 2 a Grundgesetz (GG) als gesichert an. Das sah der VGH nun anscheinend anders, allerdings liegt die Begründung des Urteils noch nicht vor. Sie soll "voraussichtlich" im April bekanntgegeben werden.

Tübingens Oberbürgermeister Boris Palmer bedauerte unterdessen die Entscheidung des Mannheimer Gerichts und nannte sie enttäuschend. "Wir haben gezeigt, dass die Steuer in der Praxis funktioniert. Überall in Tübingen breitet sich Mehrweg aus, die Stadt wird sauberer, die große Mehrheit der Menschen ist zufrieden. Bundesweit ist es genau umgekehrt: Mehrweg wird verdrängt, die Wegwerfkultur setzt sich durch."

Palmer bekräftigte, vorerst an der Steuer festhalten zu wollen: Zum weiteren Vorgehen erklärt der Oberbürgermeister: "Die Zulassung der Revision vor dem Bundesverwaltungsgericht ist ein Fingerzeig des Gerichts, den es nun im Gemeinderat zu diskutieren gilt. Viel spricht dafür, dass die grundsätzlichen Fragen abschließend geklärt werden müssen." Die Verpackungssteuer, so Palmer, sei nicht außer Kraft gesetzt, bevor das Urteil rechtskräftig werde. Ggf. werde die Steuer bis zu einer Entscheidung des BVerwG auch weiter gelten.

Umwelthilfe: Bund muss reagieren

Ob die Betreiberin der McDonald's-Filiale dann per einstweiligem Rechtsschutz die Steuer schon schneller zu Fall bringen könnte, war von McDonald's nicht zu erfahren: "Unsere Franchise-Nehmerin wartet nun zunächst auf die schriftliche Begründung der Entscheidung", hieß es auf Nachfrage.     

Ungeachtet des weiteren Fortgangs des Verfahrens spannt die DUH nach der Entscheidung des VGH schon einmal einen weiteren Bogen. In der Pflicht sieht die Umweltorganisation nach dem Mannheimer Urteil die Bundesregierung: Bundesumweltministerin Steffi Lemke müsse sofort und entschieden gegen die Einweg-Müllflut in den Städten vorgehen, erklärte die DUH. Erforderlich sei eine bundeseinheitliche Abgabe von mindestens 20 Cent auf Einweg-to-go-Verpackungen sowie ein komplettes Einweg-Verbot für den Vor-Ort-Verzehr.   

Ob der Bund sich des Themas allerdings so schnell annehmen wird, ist zweifelhaft. Im Koalitionsvertrag der Ampel findet sich jedenfalls explizit keine Verabredung, eine bundesweite Verpackungssteuer einzuführen.  Allerdings soll die Abfallvermeidung u.a. durch "ökologisch vorteilhafte Mehrweg-, Rücknahme- und Pfandsysteme sowie Branchenvereinbarungen" gestärkt werden.

Mit Material der dpa