Klagen gegen Waffenexporte an Israel unzulässig: Zu früh und gleich­zeitig zu spät

Seit einem Monat schweigen die Waffen in Gaza überwiegend. Während weiter über Phase 2 des Trump'schen Friedensplans verhandelt wird, ist die rechtliche Aufarbeitung des Gaza-Kriegs noch lange nicht vorbei. Das gilt nicht nur auf völkerrechtlicher Ebene, wo der Internationale Gerichtshof (IGH) in zwei Verfahren sowohl Israels als auch Deutschlands Verantwortung zu klären hat. Im Letzteren, von Nicaragua angestoßenen Verfahren sitzt die Bundesrepublik deshalb auf der Beklagtenbank, weil sie in den knapp zwei Jahren des Krieges Israels zweitgrößter Waffenlieferant war – trotz sich stetig verdichtender Anzeichen darauf, dass die israelischen Streitkräfte das humanitäre Völkerrecht systematisch verletzt haben.

Es ist in der Essenz exakt derselbe Vorwurf, gegen den sich die Bundesrepublik auch vor dem Verwaltungsgericht (VG) Berlin verantworten musste. Ein einfaches VG, das klingt neben dem IGH eher unbedeutend. Doch wenn das Gericht den beiden Klagen am Mittwoch stattgegeben hätte, hätte das bedeutet: Die Bundesregierung hat rechtswidrig gehandelt, indem sie im Oktober 2023 Kriegswaffenexporte an Israel genehmigt hat, und sie darf dies auch in Zukunft nicht mehr tun. Das wäre eine Schlagzeile gewesen – doch so kam es nicht. Das Gericht wies die Klagen als unzulässig ab.

Beide scheiterten im Kern aus dem gleichen Grund: dem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis. Und das, obwohl es sich um unterschiedliche Klagearten mit entgegengesetzter Blickrichtung handelte: Die Kläger im Fall unter dem Aktenzeichen 4 K 45/24 wollten der Bundesregierung verbieten lassen, in Zukunft weitere Exporte von Kriegswaffen mit Endverbleib in Gaza zu genehmigen. Demgegenüber zielte die Klage im Verfahren 4 K 130/24 auf die Feststellung ab, dass eine konkrete Exportgenehmigung aus Oktober 2023 rechtswidrig war – eine Genehmigung für Panzerabwehrwaffen, die aber schon eine Woche später ausgeliefert worden waren. 

Damit wollten die einen etwas verhindern, das noch gar nicht absehbar war, und die anderen etwas anfechten, das sich längst erledigt hatte. Beides ist unzulässig, urteilte die Kammer. "Das zu erwartende Handeln muss sich abzeichnen", sagte der Vorsitzende Richter Dr. Stephan Groscurth zur Begründung. Das sei nicht der Fall, weil sich die Situation in Gaza seit Klageerhebung maßgeblich verändert habe; insbesondere herrscht aktuell eben kein Krieg mehr. Zudem habe die Bundesregierung seit November 2023 keine Kriegswaffen mehr genehmigt und im August 2025 schließlich einen Genehmigungsstopp für die Zukunft erklärt. "Aus diesem Grund benötigten die Kläger derzeit keine gerichtliche Entscheidung", so Groscurth.

1. Klage: Zu früh, zu unbestimmt

Bei der ersten, früh im Jahr 2024 eingereichten Klage (Az. 4 K 45/24) handelte es sich um eine vorbeugende Unterlassungsklage. Es sollten Exportgenehmigungen untersagt werden, die weder bereits erteilt worden sind noch sich überhaupt konkret abzeichnen. Zeitlich begrenzt waren die Anträge der Berliner Rechtsanwältin Beate Bahnweg zeitlich zunächst “bis zur Beendigung der Kriegshandlungen”; in der Verhandlung ließ sie diese Einschränkung später tilgen.  

Vorbeugender Rechtsschutz ist nur in absoluten Ausnahmefällen zulässig, es braucht ein sogenanntes qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Was dafür nötig wäre, hatte dieselbe Kammer bereits in dem entsprechenden Eilverfahren im Juni 2024 entschieden – auch den Eilantrag hatte das Gericht als unzulässig zurückgewiesen. Wie LTO berichtete, stellte die Kammer damals klar, dass dieser vorbeugende Rechtsschutz gegen Waffenlieferungen von zwei Voraussetzungen abhänge. Erstens müsse mit einer gewissen Bestimmtheit absehbar sein, dass die Bundesregierung künftig überhaupt über Kriegswaffenexporte nach Israel zu entscheiden habe. Zweitens müsse es konkrete Anhaltspunkte dafür geben, dass sie dabei (erneut) rechtliche Vorgaben missachten werde. Das lehnte die Kammer auch diesmal ab.

Kläger in dem Verfahren waren Qassem Massri, ein in Berlin lebender palästinensischer Arzt, und sein in Gaza lebender Vater. Nachdem das Gericht eingangs den Sach- und Verfahrensstand – und damit auch den Verlauf des brutalen Krieges – geschildert hatte, kam Massri zu Wort. "Es ist befremdlich, das alles in so nüchterner Sprache zu hören", sagte Massri. Er fand schärfere Worte für den Krieg, sprach von Genozid und sagte, sich von Deutschland, in dem er seit 22 Jahren lebe, im Stich gelassen zu fühlen – "ein Gefühl, das viele hier im Land teilen." Mehrfach pausierte Massri, er rang um Fassung. 

Aus sieben wurden sechs Kläger

Richter Groscurth unterbrach ihn zunächst nicht. Eine der Pausen nutzte er aber dann: "Das, was Sie ausdrücken wollen, ist hier angekommen." Später nahm Bahnweg Massris Klage nach richterlichem Hinweis zurück; die seines Vaters blieb anhängig. Denn eine Grundrechtsverletzung durch Waffenexportgenehmigungen kann allenfalls derjenige geltend machen, der sich auch im Kriegsgebiet aufhält.

Auch Prof. Dr. Remo Klinger (Geulen Klinger) wies darauf hin, "für wen wir das hier eigentlich machen". Der für strategische Klagen bekannte Verwaltungsrechtler ist Prozessbevollmächtigter im zweiten Verfahren, das vom European Center for Constitutional and Human Rights (ECCHR) unterstützt wird. Die im Frühjahr 2024 eingereichte Klage zielt darauf, feststellen zu lassen, dass die Genehmigung von 3.000 Panzerabwehrwaffen am 31. Oktober 2023 rechtswidrig war.

"Es sind jetzt noch vier Kläger", sagte Klinger, der fünfte sei inzwischen bei einem israelischen Angriff getötet worden. Das Wort "getötet" fällt noch etliche weitere Male, als der Anwalt das Schicksal der Angehörigen seiner Mandanten beschreibt. Auch diese Ausführungen würgt Groscurth nicht ab, um dann zu sagen: "Wir haben das alles zur Kenntnis genommen. Ich weiß sogar die Seitenzahl, auf der das Schicksal der Kläger beschrieben wird." Mehrfach zeigte das Gericht Verständnis für die Situation der Kläger. In Bezug auf die Hürden, nach deutschem Verwaltungsprozessrecht Rechtsschutz zu erlangen, spricht Groscurth von einem "Dilemma". Das besteht darin, dass die Kläger – auch aufgrund der Intransparenz der Genehmigungspraxis des Bundessicherheitsrates – entweder zu früh oder zu spät dran sind.

2. Klage: Zu spät und doch zu früh

Zu früh kommen sie, wenn sie – wie im Eilverfahren sowie in dem von Bahnweg vertretenen Verfahren – "ins Blaue hinein" gegen eine Genehmigung vorgehen, die noch nicht einmal absehbar ist.

Zu spät kommen die Kläger, wenn sie – wie die vier verbliebenen vom ECCHR unterstützten – erst nach Auslieferung der Waffen gegen die Genehmigung klagen. Mit der Auslieferung erledigt sich die Genehmigung im Rechtssinn, d.h., die Genehmigung entfaltet keine Rechtswirkung mehr, weil sie vollzogen wurde, sie kann somit nicht mehr angefochten werden. Stattdessen ist nur noch die nachträgliche Feststellung möglich, dass die Genehmigung unzulässig war – in der Fachsprache handelt es sich um eine Fortsetzungsfeststellungsklage (analog § 113 Abs. 1 S. 4 Verwaltungsgerichtsordnung).

Die ist nur zulässig, wenn der Kläger ein besonderes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit geltend macht. Dafür gibt es anerkannte Fallgruppen. Keine davon sah das Gericht schließlich als erfüllt an. Ernsthaft in Betracht kam laut Groscurth nur die Wiederholungsgefahr: Wenn sich abzeichnet, dass die Behörde den inzwischen erledigten Verwaltungsakt in absehbarer Zeit noch einmal genauso erlassen wird, soll der Betroffene nicht darauf warten müssen. Diese Wiederholungsgefahr sah die 4. Kammer nicht. Wie bei der vorbeugenden Unterlassungsklage war auch hier die veränderte Situation in Gaza maßgeblich. Zudem betonte das Gericht, die künftige Genehmigungspraxis der Bundesregierung lasse sich schon deshalb nicht sicher prognostizieren, weil sie in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung falle. 

Liegt der Fall wie "Ramstein"?

Dr. Alexander Schwarz, der das Verfahren für das ECCHR betreut, überzeugt das nicht. "Dass das Gericht meint, es bestehe keine Wiederholungsgefahr, widerspricht der politischen Realität", so Schwarz zu LTO. Der Waffenstillstand sei "mehr als brüchig" und in Deutschland werde schon wieder darüber diskutiert, die zurückhaltende Linie der Bundesregierung in Sachen Waffenlieferungen wieder aufzuweichen. Auch den Verweis auf die "exekutive Eigenverantwortung" hält Schwarz für falsch. Das erkläre den Bereich der Exportgenehmigungen "faktisch für rechtsfrei", obwohl er doch rechtlich determiniert sei.  

Damit sind vor allem die Vorschriften des deutschen Kriegswaffenkontrollgesetzes (KrWaffKontrG) und des völkerrechtlichen Vertrags über den Waffenhandel gemeint. § 6 Abs. 3 Nr. 2 KrWaffKontrG verbietet die Genehmigung von Exporten u.a. für den Fall, dass "Grund zu der Annahme besteht, dass die Erteilung der Genehmigung völkerrechtliche Verpflichtungen der Bundesrepublik verletzen oder deren Erfüllung gefährden würde". Gemäß § 7 Abs. 2 ist eine bereits erteilte Genehmigung dann zu widerrufen. Dass diese Regelungen keinen Raum für exekutive Eigenverantwortung ließen, hatte auch Schwarz‘ Kollege Sönke Hilbrans in der Verhandlung vorgebracht. Insofern liege der Fall Israel/Gaza anders als der Fall USA/Jemen, den das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in seinem Ramstein-Urteil vom 15. Juli zu prüfen hatte. Die Entscheidung spielte eine Hauptrolle in der fast siebenstündigen Verhandlung vor dem VG Berlin, war am Ende aber doch nicht entscheidungserheblich. 

Die USA führen im Jemen seit Jahren ein – völkerrechtlich hochumstrittenes – Drohnenprogramm durch, bei der Zielauswahl und Steuerung der bewaffneten Drohnen spielt die US Airbase im pfälzischen Ramstein eine Schlüsselrolle. In dem Verfahren hatten die – ebenfalls vom ECCHR unterstützen – jemenitischen Kläger argumentiert, der deutsche Staat verletze das Recht der Kläger auf Leben, wenn die Bundesregierung das US-Militär einfach gewähren lasse. Der Zweite BVerfG-Senat wies die Verfassungsbeschwerde letztlich ab. Er erkannte zwar an, dass sich aus dem Grundgesetz tatsächlich eine staatliche Schutzpflicht in Bezug auf das Leben von Zivilisten in ausländischen Kriegsgebieten ergeben könne. Erforderlich sei aber, dass der ausländische Staat das humanitäre Völkerrecht systematisch verletzt – eine Voraussetzung, die der Senat in Bezug auf das US-Drohnenprogramm ablehnte.

Gericht steckt juristisches "Neuland" ab – betritt es aber nicht

Die Waffenlieferungsklagen vor dem Berliner VG hätten nun zum ersten echten Anwendungstest der vom BVerfG aufgestellten Kriterien werden können. Und tatsächlich führte die Frage, wie man “Ramstein” in die verwaltungsrechtliche Dogmatik integriert kriege, die Richter und Anwält:innen mehrfach auf juristisches "Neuland", wie der Vorsitzende es ausdrückte. Immer wieder brachte Klinger weitere Urteile des BVerfG und des Bundesverwaltungsgerichts ein, um die Klagebefugnis zu untermauern. Doch die drei Berufsrichter waren darauf vorbereitet, ebenso wie Rechtsanwalt Dr. Ulrich Karpenstein und seine Kollegin Dr. Roya Sangi von der Kanzlei Redeker Sellner Dahs, die die Bundesregierung vertraten. Von Klimabeschluss und Kastortransport über C-Waffen zur Nachbarklage im Baurecht war alles dabei – eine Diskussion, die so nüchtern war, dass es zeitweise nicht nur Qassem Massri irritierte. 

Betreten musste die Kammer dieses Neuland am Ende nicht, indem sie den Ausweg über das – im Vergleich zur Ramstein-Debatte profane – Rechtsschutzinteresse wählte. Die Berufung hat sie nicht zugelassen. Damit bleiben die spannenden Fragen am Ende offen: Entfalten die für die Exportgenehmigungen maßgeblichen Vorschriften des Kriegswaffenkontrollgesetzes Drittschutz zugunsten von Zivilisten? Hat die Bundesregierung durch die Exportgenehmigung im Oktober wirklich gegen die §§ 6, 7 KrWaffKontrG verstoßen?

Einige dieser Fragen könnte das BVerfG zeitnah selbst klären. Denn Remo Klinger und das ECCHR haben, nach Misserfolgen vor der hessischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, im Namen mehrerer Palästinenser aus Gaza im Oktober Verfassungsbeschwerde eingelegt, über die LTO berichtete. Es geht um eine Genehmigung von Panzergetrieben an Israel vom Oktober 2024.