Vertragsverletzungs-Verfahren eingeleitet: Brüssel rüf­felt deut­sches Zuwan­de­rungs­recht

Wieder einmal rügt die europäische Kommission die deutschen Regelungen zur Freizügigkeit für Unionsbürger. Ende August erklärte EU-Vizepräsidentin Reding, sie betreibe gegen zehn Mitgliedstaaten, unter anderem Deutschland ein Verfahren wegen Vertragsverletzung.

Schon im Jahr 2010 gab es Ärger aus Brüssel. Im Mittelpunkt des europäischen Unmuts stand damals zwar Frankreich, wo Nicolas Sarkozy bulgarische und rumänische Roma abschieben ließ. In dem Bericht über die Unionsbürgerschaft vom 25. Oktober 2010 wurde aber auch Deutschland negativ erwähnt: Stein des Anstoßes war die Vorschrift des § 2 Abs. 3 Parteiengesetz, nach der in einer politischen Partei und deren Vorstand Deutsche die Mehrheit bilden müssen, Unionsbürger also insoweit diskriminiert werden. Die Kommission kritisierte aber auch die Zusammenarbeit mit Griechenland bei Prüfung der Voraussetzungen von Kindergeld.

Statt erleichterter Einwanderung Nachzug nur bei besonderen Umständen

Aktuell im Fokus stehen nun die Regelungen über den Nachzug von Familienmitgliedern von in Deutschland aufenthaltsberechtigten EU-Bürgern. Und in der Tat besteht hier Anpassungsbedarf: Zwar stimmt § 2 Absatz 2 Nr. 2 des Gesetzes über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern (FreizügigG/EU) formal mit Art. 2 Nr. 2 und 3 der Unionsbürger-Richtlinie überein. Demnach sind auch Familienangehörige in aufsteigender Verwandtschaftslinie inklusive des Ehegatten zum Nachzug berechtigt, sofern ihnen Unterhalt gewährt wird.

Allerdings fehlt im FreizügigG/EU jegliche Regelung über den Nachzug sonstiger Familienangehöriger, etwa Geschwister oder Onkel und Tante. Für diese gelten nach wie vor die hohen Anforderungen des § 36 Abs. 2 Aufenthaltsgesetz (AufenthG), der einen Nachzug nur in Fällen einer außergewöhnlichen Härte ermöglicht.

Das deutsche Recht erleichtert den Nachzug also nicht, sondern lässt ihn nur unter besonderen Voraussetzungen zu. Dadurch wird der in Art. 3 Abs. 2 der Unionsbürger-Richtlinie begünstigte Personenkreis teilweise vom Nachzug ausgeschlossen – und wenn die Betreffenden im Ausnahmefall einreisen dürfen, sind sie dem Rechtsstatut des Aufenthaltsgesetzes unterworfen.

Dies dürfte als rechtswidrig zu werten sein. Zumindest hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) in seiner Entscheidung vom 9. Dezember 2010 für die teilweise vergleichbare Sachlage der so genannten Standstill-Klauseln beim Familiennachzug türkischer Staatsangehöriger geurteilt, dass mit Entscheidung der Zulassung eines Unionsbürgers zum Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates das für den Status maßgebliche EU-Recht angewendet werden muss (Rs. C-300/09 und C-301/09). Entscheidet sich also ein Mitgliedstaat für den Familiennachzug, richtet sich der Status nach der Unionsbürger-Richtlinie.

Entsprechend verletzt auch beim Nachzug von gleichgeschlechtlichen Lebenspartnern die Regelung in § 3 Abs. 6 FreizügigG/EU das unionsrechtliche Verbot der Ungleichbehandlung. Danach ist der Nachzug des entsprechenden Personenkreises nur nach Maßgabe des AufenthG zulässig. Dieser Rechtsverweis hat zur Folge, dass von dem nachzugswilligen Lebenspartner Deutsch-Kenntnisse verlangt werden können, obwohl die Unionsbürger-Richtlinie eine solche Voraussetzung nicht zulässt – ebenso wenig wie beim Nachzug zu Erwerbstätigen eine Sicherung des Lebensunterhalts als Voraussetzung der Visumserteilung .

Ohnedies widerspricht das Spracherfordernis in § 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AufenthG auch beim Nachzug zu Drittstaatsangehörigen Art. 7 der Richtlinie 2003/86/EG. Zwar dürfen die Mitgliedstaaten danach verlangen, dass nachzugswillige Ehegatten Integrationsmaßnahmen nachkommen, und das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hat einen Verstoß der deutschen Regelung gegen Unionsrecht im letzten Jahr verneint (Urt. v. 30.03.2010, Az. 1 C 8/09). Allerdings hat die französiche Regierung die Vorschrift anders ausgelegt und jüngst ein niederländisches Gericht wegen Zweifeln am Spracherfordernis in der nationalen Regelung den EuGH angerufen.

EGMR: Unbefristete Ausweisung nur im Einzelfall möglich

Unverändert hält Brüssel auch die deutsche Ausweisungspraxis für zu streng. Danach gilt eine einmal ausgesprochene entsprechende Verfügung automatisch für alle Zeiten (§ 7 Abs. 2 FreizügG/EU) – was laut der EU-Kommission unverhältnismäßig ist. Die Frage spielte schon in einem Vertragsverletzungs-Verfahren eine Rolle, in dem Deutschland einer Verurteilung entging, weil die Kommission die von ihr angegriffenen behördlichen und gerichtlichen Entscheidungen nicht dem EuGH vorgelegt hatte.

Im Zuge der Kritik an der deutschen Ausweisungspraxis wurde in der Unionsbürger-Richtlinie festgelegt, dass sich nach fünf und nach zehn Aufenthaltsjahren der Ausweisungsschutz jeweils erhöht. Weiter legt ihr Artikel 32 fest, dass Betreffende nach spätestens drei Jahren die Überprüfung eines verhängten Aufenthaltsverbot verlangen können. Unverändert blieb auch nach dem letzten Vertragsverletzungs-Verfahren, dass das deutsche Recht weiterhin die unbefristete Ausweisung als Regelfall annimmt – eine Praxis, die das BVerwG mittlerweile gebilligt hat (Beschl. v. 20.8.2009, Az. BVerwG 1 B 13.09) .

Parallel zur Diskussion in der EU hatte sich die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) weiterentwickelt. Die Straßburger Richter hatten verlangt, dass beim Erlass einer Ausweisung deren gesamte Wirkungen berücksichtigt werden müssen; dazu zähle auch ihre zeitliche Befristung. In seinen Entscheidungen bejaht der EGMR vereinzelt auch die Zulässigkeit einer unbefristeten Ausweisung. Ähnlich hatte der EuGH schon im Jahr 1997 argumentiert: Einreiseverbote könnten als Ausnahmen vom Grundprinzip der Freizügigkeit nicht auf unbegrenzte Zeit gelten. Dies gelte erst recht, wenn die Ausweisung aus gesundheitlichen Gründen erfolgt – eine der Möglichkeiten nach § 6 Abs. 1 FreizügG/EU, die dort aber im Unterschied zur Richtlinie nicht näher definiert ist.

Im aktuellen Streit um das deutsche Zuwanderungsrecht hat die EU-Kommission gute Chancen, mit dem Vertragsverletzungs-Verfahren beim EuGH durchzukommen. Deutschland tut daher gut daran, die beanstandeten Vorschriften schnellst möglich zu ändern.

Prof. Dr. Dr. h.c. Rolf Gutmann ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in Stuttgart, unter anderem mit dem Schwerpunkt Ausländerrecht. Er ist Honorarprofessor und Ehrendoktor der Yeditepe Universität Istanbul und  veröffentlicht regelmäßig zu ausländerrechtlichen Themen.

 

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