Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände in Berlin: Bun­des­ge­setz bricht nicht Grund­ge­setz

Bundeskanzler Friedrich Merz will die Umsetzung des Berliner Volksentscheids zur Vergesellschaftung großer Wohnungsbestände per Bundesgesetz verbieten. Was er Anfang Juli ankündigte, bekräftigte er nach der Wahl zum Berliner Abgeordnetenhaus. Und er erläuterte die Botschaft, die er damit an internationale Investoren senden will: "Es gibt in Deutschland keine Enteignungen von privatem Eigentum." Unabhängig davon, dass Enteignungen nach Art. 14 Abs. 3 Grundgesetz (GG) in Deutschland aus Gründen des öffentlichen Wohls nichts Ungewöhnliches sind, will die Bundesregierung der Sache nach damit eine Art "Bundes-Veto" gegenüber dem Berliner Vorhaben zur Vergesellschaftung geltend machen.

Ein solches Einspruchsrecht hatte die Weimarer Reichsverfassung (WRV) für die Vergesellschaftung nach Art. 7 Ziff. 13 WRV in Art. 12 Satz 2 WRV tatsächlich vorgesehen. Ins GG wurde es jedoch nicht übernommen, wie Grübl ausführlich dargelegt hat. Die Bundesjustizministerin erkannte daher zutreffend, dass jedenfalls ein "pauschales Verbot" der Vergesellschaftung "sicher nicht möglich" sein würde, da es verfassungswidrig wäre. Ein einfaches Bundesgesetz kann die Verfassung – hier Art. 15 GG – nicht außer Kraft setzen. Dies erläuterte bereits Rath für die LTO.

Wenn Bundesregierung oder Bundestag der Auffassung sind, dass Art. 15 GG internationale Investoren abschreckt, bedarf es einer Verfassungsänderung. Die Entscheidung darüber bleibt dem verfassungsändernden Gesetzgeber vorbehalten. Eine Änderung bedarf nach Art. 79 Abs. 2 GG der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates.

Rahmengesetz soll "Zeichen für Investitionssicherheit" setzen

Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund war der Entschließungsantrag des Freistaats Bayerns vom 17. Juni 2026 (BR-Drs. 380/26) zumindest bemüht, das Ziel des einfachgesetzlichen Vergesellschaftungsverbotes zu kaschieren. Die Bundesregierung möge einen Gesetzentwurf für eine "bundesrechtliche Rahmenregelung für Vergesellschaftungen" vorlegen.

Nach Art. 15 GG können, zum Zwecke der Vergesellschaftung, "Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden". Mit dem bayerischen Entschließungsantrag soll diese offene Formulierung nur vordergründig durch einen bundesgesetzlichen Rahmen konkretisiert und ausgestaltet werden.

Der eigentliche Zweck wird an der Stoßrichtung des vom Bundesgesetzgeber erbetenen Rahmens deutlich. Mit dem Rahmengesetz solle der "Wert von Investitionen auf dem Wohnungsmarkt nachhaltig" geschützt und ein "Zeichen für Investitionssicherheit" gesetzt werden. Dazu soll die Rahmenregelung vorsehen, dass "Art und Ausmaß von Entschädigungen so geregelt werden, dass Betroffene im Falle einer Vergesellschaftung auf einen unmittelbaren und äquivalenten Ausgleich für den Rechtsverlust vertrauen können".

Damit ist erkennbar eine Entschädigung zum Verkehrswert gemeint. Diese ist in der Praxis bei der Enteignung üblich (vgl. § 95 i.V.m. § 194 Baugesetzbuch), bei der Vergesellschaftung aber verfassungsrechtlich gerade nicht geboten. Das hat der Abschlussbericht der hochrangig besetzten Expertenkommission, die nach dem erfolgreichen Volksentscheid im Land Berlin eingesetzt wurde, im Juni 2023 begründet. Die Forderung einer Verkehrswertentschädigung mag auf den ersten Blick harmlos klingen. Tatsächlich zielt sie aber darauf, die in Berlin geplante Vergesellschaftung zu verhindern, wie die Pressemitteilung der Bayerischen Staatskanzlei einräumt ("Vergesellschaftungen verhindern").

Verbot auch im Gewand eines "Rahmengesetzes" verfassungswidrig

Die "Rahmenregelung", die der Freistaat anstrebt, um die Wirkung eines Verbotsgesetzes zu erzielen, hat allerdings einen Schönheitsfehler: Das Instrument des Rahmengesetzes ist seit der Föderalismusreform 2006 nicht mehr vorgesehen. Im alten Art. 75 GG war sie enthalten, sie ist gestrichen. Grund war, dass man die "Notwendigkeit von zwei nacheinander geschalteten Gesetzgebungsverfahren" (BT-Drs. 16/813, S. 8) beseitigen wollte, wie Laven ausführlich dargelegt hat. Für diese Form der Gesetzgebung hat der Bund demnach auch unabhängig von den fehlenden Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG keine Kompetenz mehr.

Lutz-Bachmann wendet hiergegen ein, dass es sich deshalb um keinen wirklichen Rahmen handele, weil ein bundesgesetzlicher Ausschluss landesrechtlicher Regelungen gerade keine landesrechtliche Ausfüllung mehr erlaube, sozusagen ein Rahmen ohne Inhalt. Rahmengesetze, die es nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes nicht mehr gibt, sind aber auf Ausfüllung angelegt. Der Bundesgesetzgeber wird sich deshalb entscheiden müssen, ob er den Weg eines verfassungswidrigen "pauschalen Verbots" oder eines jedenfalls aus kompetenziellen Gründen ebenfalls verfassungswidrigen, denn ausfüllungsbedürftigen Rahmengesetzes gehen will. Die Lösung, ein Verbotsgesetz im Gewand eines Rahmengesetzes zu präsentieren, ist ihm verwehrt.

Reines "Sperrgesetz" wäre wirkungslos

Ein Vergesellschaftungs-Rahmengesetz auf Bundesebene, das einen Rahmen nur für Vergesellschaftungen durch den Bund setzt und keine Vergesellschaftungen durch den Landesgesetzgeber erlaubt, würde im Übrigen auch nicht die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG auslösen. Die Befugnis der Länder zur Gesetzgebung im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung entfällt, sobald und soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht hat. Eine Regelung, die "ausschließlich dazu dienen soll, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen" (sog. "Sperrgesetz"), ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) jedoch gerade keine abschließende Regelung, die die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG auszulösen vermag (Beschl. v. 25.03.2021, Az. 2 BvF 1/20). Diese Rechtsprechung erscheint auch insoweit zwingend, weil es andernfalls dem Bund freistünde, durch einfaches Gesetz die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung zu ändern. Der Bundesgesetzgeber könnte aus einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 GG eine ausschließliche nach Art. 73 GG machen.

Daher würde es auch nicht zu dem erhofften Erfolg eines "Verbots" der Berliner Vergesellschaftung führen, wenn der Bund das im März verkündete Rahmengesetz zur Regelung grundsätzlicher Fragen im Zusammenhang mit der Ausübung der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin nach Artikel 15 Grundgesetz schlicht auf die Bundesebene übertrüge.

Im Grunde erinnern die Bemühungen des Bundes um ein Sperrgesetz an ein Vorgehen, das man Umweltverbänden von Seiten des Bundes regelmäßig als rechtsmissbräuchlich vorgehalten hat: Die Verbände kauften im Gebiet eines Flughafens oder eines Atomkraftwerks sog. Sperrgrundstücke, um auf dieser Grundlage Eigentumsrechte in das gerichtliche Verfahren einzubringen. Man kaufte Grundstücke nicht um der Grundstücksnutzung willen, sondern um ein Vorhaben zu sperren. Das Sperrgesetz soll Ähnliches bewirken. Das Odeur eines an die Grenze des Rechtsmissbrauchs schrammenden Vorgehens wird daher auch ein Sperrgesetz nicht vermeiden können, vor allem, wenn die eigentliche Absicht des Gesetzes in der Verzögerung der Berliner Pläne liegen sollte.

Soweit ersichtlich, waren sich bislang – mit Ausnahme von Lutz-Bachmann – alle Stellungnahmen (Laven, Herbster, Grübl, Brandenburg) darin einig, dass eine verfassungsgemäße Ausgestaltung eines Vergesellschaftungsverbotsgesetzes kaum möglich sein wird, es sei denn, der Bund tut das, was auf der Hand liegt: Er behandelt Art. 15 GG nicht als Verfassungsgift, sondern als geltendes Recht und schafft ein bundesweites und verfassungsrechtlich einwandfreies, ernst gemeintes Vergesellschaftungsgesetz für alle (Millionen-)Städte mit angespanntem Wohnungsmarkt. Sollte der Bundestag stattdessen eine allein auf eine Sperrwirkung zielende Variante umsetzen, hätte es der künftige Berliner Senat in der Hand, beim BVerfG eine abstrakte Normenkontrolle anzustreben; antragsberechtigt wäre er (§ 76 Bundesverfassungsgerichtsgesetz). Ein Bund-Länder-Streit wäre zwar weniger üblich, aber ebenfalls möglich.

Prof. Dr. Remo Klinger ist Partner bei Geulen & Klinger Rechtsanwälte PartmbB. David Krebs ist Rechtsanwalt in der Kanzlei.

Transparenzhinweis: Die Autoren haben die Initiatoren des Volksentscheids "Deutsche Wohnen & Co. enteignen" bei der Erarbeitung des am 25. September 2025 vorgestellten Entwurfes für ein Gesetz zur Überführung von Wohnimmobilien in Gemeineigentum (Vergesellschaftungsgesetz – VergG) beraten.