Geheimdienste: Warum der Ver­fas­sungs­schutz schon jetzt heim­lich in Woh­nungen ein­b­re­chen darf

Wenn Mitarbeiter des Verfassungsschutzes heimlich in eine Wohnung einbrechen, dann nennt das Gesetz das dezent "Betreten". Einen ganz anderen, markigen Ton schlug Bundesinnenminister Alexander Dobrindt an, als sein Haus die Regelung mitsamt der 700 Seiten umfassenden Reform der Nachrichtendienste veröffentlichte. "Wir machen aus unseren Nachrichtendiensten echte Geheimdienste", sagte er Mitte August der Bild-Zeitung. Bislang hatten BND- und Verfassungsschutzbeamte und Innenpolitiker stets betont, Deutschland verfüge über Nachrichtendienste und nicht über Geheimdienste. Die politische Botschaft des Unionsministers: Nicht länger geht es um geräuschlose Informationssammlung, sondern operative Schlagkraft soll demonstriert werden. Auch an der Wohnungstür. "Betreten" soll nach der Gesetzesbegründung "Einbrechen" bedeuten.

War der Anfang Juli zur besten Fußball-WM-Zeit veröffentlichte und überwältigend umfangreiche Referentenentwurf noch wenig diskutiert worden, hat der Kabinettbeschluss nun Kritiker aufgeschreckt. Und zwar vor allem die Pläne für die Befugnisse des Verfassungsschutzes. Mancher befürchtet unkontrollierbare, heimliche Wohnungsdurchsuchungen. So hieß es in den ARD-Tagesthemen über die Reform: "Danach dürfte der Verfassungsschutz im Einzelfall Wohnungen durchsuchen." Durchsuchungen sieht der Entwurf nicht vor. Dass der Verfassungsschutz aber zu anderen Zwecken heimlich in Wohnungen eindringen dürfen soll, das ist kein historischer Dammbruch.

Heimliche Einbrüche durch den Verfassungsschutz sind längst vorgesehen

Die aktuelle Aufregung übersieht, dass die heimlichen Betretungsbefugnisse nicht neu sind – sondern längst Realität. Mitarbeiter des Landesverfassungsschutzes dürfen in Nordrhein-Westfalen, Hessen, Bayern und Rheinland-Pfalz heimlich in Wohnungen einbrechen. So sehen es die dortigen Landesgesetze vor. In Bayern gilt das schon seit 2016. Allerdings erlaubt die Regelung nicht, Wohnungen zu durchsuchen und Beweismaterial zu sammeln. Durch die Befugnis soll es dem Verfassungsschutz möglich sein, ohnehin erlaubte Überwachungsmaßnahmen vorzubereiten, die ohne Zugang zur Wohnung sonst nicht gelingen würden. Also etwa eine Wohnung zu verwanzen oder auf einem Smart-Home-Gerät wie Alexa Überwachungssoftware aufzuspielen.

Dem Verfassungsschutz ist es in einigen Ländern erlaubt, unter strengen Voraussetzungen sich Zugriff auf ein Smartphone oder einen Laptop zu verschaffen. Das aus der Ferne mit einer Art Trojaner zu bewerkstelligen, scheitert nicht selten technisch. Viele Geräte lassen sich auf diesem Weg nicht überlisten. Deshalb sehen einige Landesgesetze vor, dass der Verfassungsschutz in eine Wohnung eindringen darf, um etwa mit einem USB-Stick oder Ähnlichem direkt an das Gerät zu gelangen.

Das Bundesamt für Verfassungsschutz darf seit einer Reform der Sicherheitsgesetze nach 9/11 im Jahr 2002 heimlich Wohnräume überwachen. Zwar steht nicht im Gesetz, dass der Verfassungsschutz dafür auch einbrechen darf, um heimlich Technik anzubringen. Allerdings wird das in der rechtlichen Kommentierung zu § 9 Abs. 2 des Bundesverfassungsschutzgesetzes vorausgesetzt. Der notwendige Einbruch soll also schlicht mitgemeint sein.

Das Eindringen in die Privatwohnung stellt nicht nur einen weitreichenden Grundrechtseingriff dar. Zusätzlich verhindert die Heimlichkeit des Vorgehens, dass Betroffene sich dagegen rechtlich wehren könnten.

Bereits 2008 hatte der Datenschutzbeauftragte Bayerns die Missbrauchsgefahr einer solchen Regelung kritisiert. Dennoch verfügen mittlerweile immer mehr Länder über die Befugnis.

2022 hatte das Bundesverfassungsgericht über das bayerische Verfassungsschutzgesetz entschieden, zahlreiche Vorschriften beanstandet – die zugehörige heimliche Einbruchsregelung aber nicht beanstandet.

Nun soll also auch das Bundesamt für Verfassungsschutz eine solche Befugnis ausdrücklich erhalten. Nur für den Fall, dass eine "konkretisierte Gefahr für besonders gewichtige Rechtsgüter" besteht. So steht es in dem Gesetzesvorschlag für § 16 Abs. 6. Eine hohe Hürde. Die wäre wohl erreicht, wenn sich konkret abzeichnet, dass Personen einen Terroranschlag oder einen Angriff auf kritische Infrastruktur vorbereiten. Die reine Zugehörigkeit zu einer Gruppierung, die der Verfassungsschutz beobachtet, reicht dafür nicht. In der Breite heimliche Einbrüche bei Aktivisten würde die Regelung also nicht zulassen. Die hohen Voraussetzungen ergeben sich aus dem strengen Schutz der Wohnung aus Artikel 13 Grundgesetz.

Man könnte sich fragen: Wenn der Verfassungsschutz ohnehin erst bei einer derart konkretisierten Gefahr in die Wohnung eindringen darf, warum überlässt man diese Fallkonstellationen nicht gleich der Polizei. Die ist eigentlich für die Gefahrenabwehr zuständig. Steht bei einer vom Verfassungsschutz beobachteten Gruppierung ein Anschlag relativ sicher bevor, dann muss der Geheimdienst schon nach geltender Rechtslage den Fall an die Polizei abgeben.

Hohe Hürden, wenige Extremfälle

Weil die Hürden auch für den Verfassungsschutz bei Gefahren rechtlich so hoch sind, kommen diese Einbruchskonstellationen denkbar selten vor. Das lässt sich aus verfügbaren Daten ablesen. Zwar gibt es keine öffentlich verfügbaren Berichte, wie oft der Verfassungsschutz in den Ländern in Wohnungen einbricht. Was es aber gibt, sind Daten zu den Überwachungsmaßnahmen, zu deren Vorbereitung ein Einbruch als Mittel infrage kommt. Dazu zählen die akustische Wohnraumüberwachung, die Quellen-Telekommunikationsüberwachung und die Online-Durchsuchung. Einbrüche zur Vorbereitung von Überwachungsmaßnahmen kommen bei der Installation von Abhörtechnik und beim Aufspielen von Schadsoftware infrage.

Die Zahlen liefern kein exaktes Bild, geben aber einen Eindruck von der Größenordnung, wie selten diese eingriffsintensiven Maßnahmen durchgeführt werden, bei denen auch ein Einbruch passiert sein könnte.

Dort, wo parlamentarische Kontrollberichte aussagekräftig sind, wie in Hessen und Rheinland-Pfalz, verzeichnen diese für die letzten Jahre keine vom Verfassungsschutz durchgeführten Maßnahmen, die einen heimlichen Einbruch voraussetzen würden.

Und nur zum Vergleich: Für die Polizei, die auch über so ein Betretungsrecht verfügt, dokumentiert das Bundesamt für Justiz für 2024 bundesweit 15 Fälle der Online-Durchsuchung. 2023 waren es sieben Fälle. Bei der polizeilichen Wohnraumüberwachung waren es 2024 zur Gefahrenabwehr null Fälle, bei der Strafverfolgung waren es neun Wohnungen. Wohlgemerkt heißt das nicht, dass in all diesen wenigen Fällen ein Einbruch zur Vorbereitung stattgefunden hat.

Müsste darüber vorab nicht ein Richter entscheiden?

Wo die Länder ein heimliches Betreten der Wohnung durch den Verfassungsschutz vorsehen, muss vor dem Einsatz eine Richterin oder ein Richter am Amtsgericht die Maßnahme prüfen und absegnen. Zuständig sind die Amtsgerichte in den Landeshauptstädten, wo der Dienst seinen Sitz hat.

Die neue Einbruchsbefugnis des Bundesamts für Verfassungsschutz steht laut Entwurf nicht ausdrücklich unter Richtervorbehalt. Zwar müssen im Zusammenhang mit Wohnraumüberwachungen über einen vorbereitenden Einbruch sogar Richter des Bundesverwaltungsgerichts entscheiden, geht es aber um das Betreten einer Wohnung zur Vorbereitung einer Online-Durchsuchung, muss vorab "nur" der Unabhängige Kontrollrat eingeschaltet werden. Das Gremium wurde neu aufgebaut und soll gebündelt die Geheimdienstkontrolle übernehmen. Etwa auch die Telefon- und E-Mail-Überwachung, für die bislang die G-10-Kommission zuständig war. Im Unabhängigen Kontrollrat arbeiten Juristen, zukünftig sollen sieben der neun Mitglieder langjährige Erfahrung als Bundesrichter haben. Gewählt werden sie dann vom parlamentarischen Kontrollgremium des Bundestags. Damit ist der UK-Rat ein "gerichtsähnliches" Gremium, bleibt aber eben eine Behörde und kein unabhängiges Gericht. Reicht das aus?

Das dürfte eine Frage sein, die auch das BVerfG beschäftigen wird, wenn gegen das Gesetz geklagt werden sollte. Das Grundgesetz lässt in Art. 13 Abs. 7 alle anderen Eingriffe unterhalb der Schwelle der Durchsuchung zur Abwehr einer dringenden Gefahr für die öffentliche Sicherheit zu – ohne Richtervorbehalt. Gut möglich, dass der Übergang von Betreten zu Durchsuchen als so fließend angesehen wird, dass doch eine Richterentscheidung vorab verlangt wird. Denn heimliche Durchsuchungsaktionen in Wohnungen sind unter dem Grundgesetz nicht vorgesehen. Die Polizei durchsucht offen, mit anwesenden Zeugen, teilt den Durchsuchungszweck und den richterlichen Beschluss mit.

Dann stellt sich auch für Einbruchsaktionen des Verfassungsschutzes die spannende Frage: Wo endet erlaubtes Betreten und wo beginnt verbotenes Durchsuchen durch den Verfassungsschutz? Schon dann, wenn das gesuchte Gerät nicht an dem Platz steht, wo man es vermutet? In einer Schublade? Im Kleiderschrank? Unterm Kopfkissen?

Wohnung "nur" betreten oder schon durchsucht?

Dazu hat das BVerfG Ende 2025 zuletzt in einer Entscheidung zu einer Durchsuchung in einem Berliner Asylbewerberwohnheim interessante Ausführungen gemacht. Nicht um eine Durchsuchung soll es sich handeln, wenn bereits bekannt ist, auf welchen Gegenstand sich die staatliche Maßnahme bezieht und an welcher Stelle dieser sich befindet. Dann fehle es an einer Suche nach etwas Verborgenem, so die Karlsruher Richterinnen und Richter.

Ob das Ganze dann mehr nach Finden oder Suchen aussieht, darauf kann es nicht ankommen. Die Richterinnen und Richter sehen auch die Gefahr, dass, wer sich einmal in der Wohnung umsehen darf, schnell zu einer Durchsuchung hinreißen lassen könnte.

Und nur weil eine Kiste oder ein Aktenordner auf einem Regal offen zu sehen sei, könne das nicht darüber entscheiden, ob die durch eine Durchsuchung aufgefunden wurden oder nicht. "Es darf insgesamt nicht vom Zufall der vorgefundenen Situation abhängen, ob der durch den Richtervorbehalt angestrebte präventive Schutz erforderlich ist", heißt es in dem Beschluss. Das lässt sich wohl so übersetzen: Wenn sich beim Einsatz des Verfassungsschutzes in einer Wohnung schon nicht so leicht zwischen Betreten und Durchsuchen unterscheiden lässt, spricht zumindest vieles dafür, von vornherein ein Gericht zu beteiligen. Das könnte dann vorab klare Vorgaben machen, wie weit die Suche gehen darf, und wann die Verfassungsschützer abbrechen müssten, weil ihr Einbruch zu stark einer heimlichen Durchsuchung gleichkommt. Kommt es nachträglich zu einer Auseinandersetzung um die Maßnahme, liegt damit eine gerichtliche Grundlage vor. Betroffene, Anwälte, Beamte können sich darauf berufen.

Online-Durchsuchung tiefgreifender als analoge Wohnungsdurchsuchung?

Bemerkenswert ist eine etwas versteckte Regelung im Gesetzentwurf. Nach § 16 Abs. 1 Nr. 4 darf der Verfassungsschutz "Sachen heimlich in Besitz nehmen." Indem die Regeln zum heimlichen Betreten auch diese Maßnahme mit umfassen, könnte der Verfassungsschutz bei konkretisierter Gefahr für besonders gewichtige Rechtsgüter ein Smartphone oder einen Laptop aus einer Wohnung mitgehen lassen.

Bei aller Diskussion um die Durchsuchung von Wohnungen scheint regelrecht aus dem Blick zu geraten, dass der Verfassungsschutz mit der Befugnis zur Online-Durchsuchung – die im Gesetzentwurf nun "Eingriff in die Integrität privater informationstechnischer Systeme" heißt – ein Instrument an die Hand bekommt, das, einmal erfolgreich auf Smartphone oder Laptop aufgespielt, sogar einen noch umfassenderen Einblick in das Leben verschafft, als es das Durchwühlen der analogen vier Wände verraten könnte. Sichtbar werden nicht nur Fotos, Videos, Notizen, sondern vor allem auch Kommunikation mit Dritten, kurz gesagt: ein tiefgreifendes Abbild der Persönlichkeitsentfaltung.

Dem Verfassungsschutz dieses Instrument zu erlauben, das hatte das BVerfG im Landesgesetz von Bayern zwar an einzelnen Feinheiten der Gesetzesformulierung beanstandet. Die Richterinnen und Richter hatten aber keine prinzipiellen Einwände erkennen lassen, die Online-Durchsuchung dem Verfassungsschutz zur Verfügung zu stellen.