US-Präsidenten regieren mit Notstand – seit Jahrzehnten: Stoppt der Sup­reme Court Trumps eigen­mäch­tige Zoll­po­litik?

Nicht nur Donald Trump als 47. US-Präsident stützt sich auf umfangreiche Notstandsbefugnisse, um politische Vorhaben durchzuziehen. Das taten schon zahlreiche Präsidenten beider Parteien vor ihm, insbesondere in der Außen- und Wirtschaftspolitik. Hierzu zählen die 1979 durch die Carter Administration verhängten Sanktionen gegen den Iran, einschließlich der Einfrierung sämtlicher Vermögenswerte der iranischen Regierung in den USA, sowie die 2014 in der zweiten Amtszeit Barack Obamas verhängten Sanktionen gegen Russland nach der Annexion der Krim. Derzeit bestehen etwa 50 nationale Notstände fort, manche seit Jahrzehnten.

Ob diese Entwicklung als Missbrauch oder als politisch gewollte Flexibilität eines schwachen Kongresses zu bewerten ist, kann dahinstehen. Das Notstandsrecht ist faktisch zur Dauergrundlage geworden – und das ist verfassungsstrukturell problematisch. Seit 2019 brachte eine überparteiliche Gruppe von Senatorinnen und Senatoren wiederholt Gesetzesentwürfe unter dem Titel REPUBLIC Act ein, um diese Praxis einzuschränken, bisher ohne Erfolg. Ein erneuter Anlauf dürfte in naher Zukunft folgen. 

Art. I versus Art. II der US-Verfassung

Art. I der Verfassung der Vereinigten Staaten weist dem Kongress die zentralen Kompetenzen in Wirtschaftsangelegenheiten zu, insbesondere die Steuer- und Ausgabenhoheit, die Regulierung des zwischenstaatlichen und internationalen Handels (sog. Commerce Clause) sowie die Festlegung von Zöllen und Handelsregeln. Zwar verfügt der Präsident nach Art. II über weitreichende Befugnisse in außen- und sicherheitspolitischen Angelegenheiten, doch behält der Kongress zentrale Kontroll- und Entscheidungsbefugnisse, etwa bei der Kriegserklärung, der Unterhaltung der Streitkräfte und der Kontrolle internationaler Verpflichtungen.

Gesetze wie der National Emergencies Act (NEA) und der International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) ermöglichen es dem Präsidenten gleichwohl, bei Feststellung einer nationalen Notlage tief in Bereiche einzugreifen, die strukturell Art. I zugeordnet sind. 

Diese Gesetze waren ursprünglich eine Reaktion darauf, dass dem US-Präsidenten eine wachsende Zahl von Notfallbefugnissen zur Verfügung stand, die mit der Verkündung des nationalen Notstands – häufig ohne zeitliche Begrenzung – in Kraft traten. 

Vom Whisky-Aufstand 1792 bis zu NEA und IEEPA in den 1970er Jahren

Schon früh schuf der Kongress notstandsrechtliche Ermächtigungen, etwa 1792 zur Niederschlagung des Whiskey-Aufstands. Das war die erste besondere, als verfassungskonform verstandene Notstandsbefugnis zur Abwehr einer akuten Gefahr für die junge Republik. Im 20. Jahrhundert griff insbesondere Präsident Franklin Roosevelt auf verschiedene Notstandsgesetze zurück, um auf wirtschaftliche und militärische Krisen zu reagieren. 

Lange existierte jedoch kein einheitliches Verfahren zur Ausrufung nationaler Notstände, das der Aufsicht durch den Kongress unterlag. Der NEA von 1976 und der IEEPA von 1977 bezweckten eine strengere rechtliche Begrenzung der Notstandsbefugnisse. Der NEA schuf erstmals ein einheitliches Verfahren für Notstandsbefugnisse, vermochte deren faktische Verstetigung aber nicht wirksam zu verhindern. Denn Notstandserklärungen lassen sich in aller Regel allein durch exekutive Verlängerung aufrechterhalten.

Seit Inkrafttreten des NEA und des IEEPA wurden zahlreiche nationale Notlagen erklärt, von denen viele bis heute fortbestehen. Dabei ging es darum, unterschiedlichste Formen wirtschaftlicher Steuerung zu legitimieren, darunter umfassende Sanktionsregime gegen den Iran, Panama und Russland. Auch Präsident Trump berief sich auf die im IEEPA vorhandenen notstandsrechtlichen Ermächtigungen, etwa um in der Grönlandkrise Strafzölle anzudrohen (die er dann jedoch wieder zurücknahm). Ob diese Zollpolitik rechtlich zulässig ist, wird demnächst der Supreme Court entscheiden.

Gerichtliche Kontrolle – die Major Questions Doctrine

Maßgeblicher Bezugspunkt der gerichtlichen Kontrolle über exekutives Handeln ist bisher die Entscheidung im Jahre 1952 des Supreme Court in Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer. Nach dem viel zitierten Zweitvotum des Youngstown-Urteils (sog. concurring opinion) handele der Präsident verfassungsrechtlich am stärksten, abgesehen von den Kernkompetenzen des Präsidenten nach Art. II, wenn er auf der Grundlage einer ausdrücklichen Ermächtigung des Kongresses tätig werde. 

Dieser dogmatische Rahmen dürfte durch die vom Supreme Court in jüngerer Zeit entwickelte Major Questions Doctrine weiter konturiert werden. Diese verbindet die Gesetzesauslegung mit verfassungsrechtlichen Gewaltenteilungsüberlegungen und stellt erhöhte Anforderungen an die Klarheit und Reichweite legislativer Ermächtigungen, sofern exekutives Handeln politisch oder wirtschaftlich außergewöhnliche Tragweite entfaltet. 

Dies zeigte sich 2023, als der Supreme Court Präsident Bidens Vorhaben, über 400 Milliarden US‑Dollar an Studiendarlehen zu erlassen, für unzulässig erklärte. Die Maßnahme beruhte auf einer Notstandsgesetzgebung, die während der Covid-19-Pandemie in Anspruch genommen wurde und deren Reichweite umstritten war. Der Supreme Court kam zu dem Schluss, dass ein derart umfassender Schuldenerlass vom gesetzlichen Ermächtigungstatbestand nicht gedeckt sei. In seiner Begründung hob es nicht nur den Wortlaut und Sinn des maßgeblichen Gesetzes hervor, sondern auch die außergewöhnliche Tragweite, ökonomische Bedeutung und politische Neuartigkeit der exekutiven Maßnahme. 

Diese Faktoren führten zur Anwendung der Major Questions Doctrine, wonach der Kongress sich klar äußern muss, wenn er Befugnisse an den Präsidenten zu übertragen beabsichtigt. Soweit der Präsident handelspolitische Maßnahmen mit der Wahrung der nationalen Sicherheit begründet, übt die Rechtsprechung hingegen traditionell eine besonders zurückhaltende Kontrolle und vermeidet eine eigenständige Bewertung der sicherheitspolitischen Einschätzung der Exekutive, vorbehaltlich atypischer Ausnahmefälle.

Durfte Trump auf Grundlage des IEEPA Zölle verhängen? Demnächst entscheidet Supreme Court

Derzeit ist vor dem U.S. Supreme Court ein Verfahren anhängig, das die Rechtmäßigkeit der auf Grundlage des IEEPA verhängten Zölle zum Gegenstand hat. Im Verfahren geht es um zwei Zollkategorien: die sogenannten Trafficking Tariffs gegen China, Kanada und Mexiko, begründet mit illegaler Einwanderung und Drogenhandel, sowie die Reciprocal Tariffs gegen nahezu alle übrigen Handelspartner, gestützt auf anhaltende Handelsdefizite.

Beide Vorinstanzen hatten die Zölle für rechtswidrig erklärt. Der Supreme Court verhandelte den Fall im November 2025 im beschleunigten Verfahren; eine Entscheidung wird in den kommenden Wochen erwartet. Bei der Prognose des Ausgangs ist Vorsicht geboten, doch bietet die mündliche Verhandlung Anhaltspunkte. Eine Mehrheit der Richterinnen und Richter zeigte sich skeptisch. Gleich zu Beginn stellte Chief Justice Roberts die zentrale Frage, warum die Major Questions Doctrine nicht einschlägig sei – angesichts einer Befugnis, die nie zuvor zur Zollerhebung genutzt worden sei und gleichwohl dazu dienen solle, Zölle auf jedes Produkt, aus jedem Land, in jeder Höhe und für jede Dauer zu verhängen.

Die drei Richterinnen – Sotomayor, Kagan und Jackson – stellten unter anderem auf die Entstehungsgeschichte des IEEPA ab: Der Kongress habe das Gesetz 1977 gerade erlassen, um die weitreichenden exekutiven Notstandsbefugnisse früherer Gesetzgebung einzuschränken, nicht um eine unbegrenzte Zollkompetenz zu schaffen. Die Kläger vor dem Supreme Court betonten, dass Zölle ihrer Natur nach Steuern seien und dem Präsidenten mangels ausdrücklicher Ermächtigung durch den Kongress daher auch im Notstand die Kompetenz zu deren Erhebung fehle – eine Argumentation, der sich Justice Sotomayor in der mündlichen Verhandlung sichtlich zugeneigt zeigte. Lediglich die Justices Thomas, Alito und Kavanaugh schienen offen für die Regierungsposition.

Streit um die Zölle im Kongress

Im Oktober 2025 verabschiedete der Senat mit 51 zu 47 Stimmen eine symbolische, aber politisch bemerkenswerte Resolution gegen die Reciprocal Tariffs – unter Einschluss vier republikanischer Senatoren. Bereits 2019 hatten Abgeordnete beider Parteien Gesetzentwürfe eingebracht, um die Nutzung des IEEPA für Zollzwecke ausdrücklich auszuschließen. Die Entscheidung des Supreme Court dürfte diese legislative Dynamik weiter verstärken – unabhängig vom Ausgang.

Darüber hinaus stützt sich die Trump-Administration jedoch auch auf Ermächtigungsgrundlagen, die keiner Notstandserklärung bedürfen – etwa Section 232 des Trade Expansion Act von 1962, auf deren Grundlage bereits 2018 Zölle auf Stahl und Aluminium verhängt wurden und die seither auf weitere Produktkategorien wie Automobile, Kupfer und Pharmazeutika ausgeweitet worden sind. Auch wenn der Supreme Court die Zölle auf Grundlage des IEEPA ablehnen sollte, hätte der US-Präsident also weiterhin Möglichkeiten, Zölle als Mittel seiner Außenpolitik einzusetzen.

 

Dr. Philippe Matthew Roy, Esq. (New York) ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für US-amerikanisches Recht an der Universität zu Köln.