Zur Parlamentswahl am 12. April: Ungarn wählt – aber wie?

Am 12. April wählen die Ungarn ein neues Parlament. Diese Wahl ist für Ungarns Zukunft von entscheidender Bedeutung. Das liegt nicht nur an der politischen Lage in Ungarn, sondern auch an der verfassungsrechtlichen Stellung des ungarischen Parlaments, die einmalig in Europa ist.

Denn Ungarn ist ein Zentralstaat mit nur einem Einkammerparlament. Zentralstaaten sind Staaten mit nur einer gesetzgebenden Ebene, davon gibt es etliche in Europa. Doch die meisten dieser Staaten mit vergleichbar großer Bevölkerung haben Zwei-Kammer-Parlamente (Ausnahme etwa Ukraine). Bei einem Einkammerparlament liegt die gesamte Staatsgewalt und damit die gesetzgebende Gewalt beim Parlament; eine Kontrollmacht durch eine zweite Kammer fehlt in diesen Fällen – so auch in Ungarn. Transparency International rankt das Land das vierte Jahr in Folge als das korrupteste Land der EU mit der schwächsten Rechtsstaatlichkeit.

Von 1998 bis 2002 und seit 2010 ist Viktor Orbán von der Fidesz-Partei Ministerpräsident des Landes und damit der dienstälteste Regierungschef eines EU-Mitgliedstaates. Das könnte sich am 12. April ändern; dann steht die nächste Parlamentswahl an. Sein – wenige Tage vor der Wahl vorn liegender – Herausforderer ist Peter Magyar von der pro-europäischen konservativen Tisza-Partei.

Doch unter anderem das ungarische Wahlsystem und von der Regierungspartei vorgenommene Änderungen machen den Wechsel nicht leicht.

Alle Macht untersteht nur einer Parlamentskammer 

Zu dem Einkammerparlament hinzu kommt, dass es in Ungarn keine andere vom Volk gewählte Institution gibt: Sowohl der Ministerpräsident (Amtszeit vier Jahre, absolute Mehrheit zur Wahl erforderlich) als auch der Staatspräsident (Amtszeit fünf Jahre – aktuell Tamás Sulyok) werden vom Parlament gewählt.

Der Staatspräsident benötigt nur in den ersten Wahlgängen eine Zwei-Drittel Mehrheit, im dritten Wahlgang genügt die einfache Mehrheit der Parlamentsmitglieder. Es gibt also keinen vom Volk gewählten Staatspräsidenten, der dem Parlament mit gleicher oder gar besserer Legitimation entgegentreten könnte. Seine Befugnisse sind vergleichsweise begrenzt. 

Auch in anderen EU-Ländern werden Staatspräsidenten durch das Parlament gewählt, etwa in Deutschland, Italien, Griechenland, Estland, Lettland oder Tschechien, außerhalb Europas auch in Demokratien wie Israel und Indien. Allerdings kommen in diesen Ländern Vertreter zweier Parlamentskammern oder von ihnen bestimmter Wahlleute zur Wahl des Staatspräsidenten zusammen – Ausnahmen dazu bestehen in Griechenland und Israel sowie der deutlich kleineren Staaten Estland und Lettland. 

Im ungarischen Parlament aber konzentriert sich also – neben den traditionellen parlamentarischen Kompetenzen der Gesetzgebung und des Budgets – auch die Personalauswahl der anderen politischen oder politisch relevanten Organe. Gleichwertige Kontrollorgane gibt es nicht.

Auch die auf administrative Funktionen beschränkten Kommunen und Regionen (Komitate) unterstehen sehr weitgehend der Regierungs- und damit indirekt der Parlamentskontrolle, weil sie von der Zuweisung der finanziellen Mittel vom Parlament stark abhängig sind. Auch die kommunale Selbstverwaltung wird so entscheidend durch die staatliche finanzielle Zuwendung mitbestimmt. 

Ungarns Grundgesetz (GGHu) dürfte damit die gegen undemokratische Strömungen am wenigsten resiliente Verfassung Europas sein. 

Wahlkreise für den Sieg zusammengestellt? 

Bei der nun anstehenden Wahl werden 199 Abgeordnete auf vier Jahre in einer Kammer als Vertretung der ungarischen Nation (Art. 1 GGHu) gewählt. Laut Art. 22 GGHu sind die Parlamentswahlen als allgemeine, gleiche, unmittelbare und geheime Abstimmung organisiert, die als Ausdruck des freien Wählerwillens gilt. Die Einzelheiten der Wahl sind in einem eigenen Wahlgesetz statuiert, das den Status eines Kardinalgesetzes hat. Die letzten Wahlen haben Beobachter zwar als frei, aber nicht als fair eingeschätzt.

Ungarns Wahlsystem ist ein modifiziertes Mehrheitswahlrecht: 106 der 199 Abgeordneten werden in Wahlkreisen direkt durch die Erststimmen mit einfacher Mehrheit gewählt. Die Wahlkreisgrenzen legt das Parlament fest, offiziell um Änderungen in der Bevölkerungszahl Rechnung tragen zu können; doch die Probleme solcher Verfahren sind bekannt ("gerrymandering"/ Wahlkreisverschiebung).

Zuletzt wurden im Dezember 2024 etwa die Budapester Wahlkreise von 18 auf 16 reduziert, im angrenzenden Komitat Pest um zwei erhöht – die Änderung kann teilweise mit der Abwanderung der Budapester Bevölkerung in das Umland erklärt werden. Jedoch hatte bei der letzten Wahl die Opposition alle Budapester Wahlkreise bis auf einen gewonnen, im Umland ist die Regierungspartei Fidesz stärker – der neue Zuschnitt gereicht also der Regierung zum Vorteil. 

Kleine Änderungen wurden auch in den Komitaten Fejér (westliches Zentralungarn) und im südlichen Csongrád-Csanád vollzogen, ohne die Anzahl der Wahlkreise zu ändern. Dagegen wurden in den vom starken Bevölkerungsrückgang betroffenen ländlichen Gebieten in Süd-Transdanubien, die seit Langem als "Fidesz-Stammgebiete" zählen, keine Änderungen vorgenommen. Die Größe der Wahlkreise variiert nun zwischen knapp 56.000 (Wahlkreis Tolna 2) und mehr als 83.000 (Wahlkreis Budapest 16.), also bei fast 25 Prozent Wahlberechtigten.

Die angestrebte Gleichheit der Wahl ist damit nur sehr eingeschränkt gewahrt, international angestrebt werden Größenunterschiede von weniger als zehn Prozent der Wahlberechtigten. Zum Vergleich: Die englischen Wahlkreise differierten bei der letzten Unterhauswahl zwischen 69.700 und 77.000 Stimmberechtigten, das entspricht einem Unterschied von elf Prozent, trotz der schwierig zuschneidbaren Inselwahlkreise. 

Fidesz-Wähler in Rumänien und Serbien 

Die restlichen 93 Stimmen werden anteilig an Parteien vergeben, die mehr als fünf Prozent der Stimmen erhalten. Dabei stechen drei Besonderheiten ins Auge: 

Zweitstimmen geben nicht nur die Wahlberechtigten in Ungarn, sondern auch im Ausland lebende Ungarn ab. Zur Abstimmung berechtigt sind ungarische Staatsangehörige, die sich für die Wahl registrieren lassen, auch wenn sie noch nie in Ungarn gelebt haben. Die ungarische Staatsangehörigkeit ist durch eine Gesetzesänderung 2011 allen ethnischen Ungarn zu gewähren, die eine ungarische Abstammung und Ungarischkenntnisse nachweisen können. Diesmal gibt es fast eine halbe Million solcher Registrierungen (genau 496.321); die Zahl steht wegen des Ablaufs der Registrierungsfrist bereits fest.

Diese Menschen können per Briefwahl ausschließlich für die Landeslisten der Parteien abstimmen. Die große Mehrheit dieser Wahlberechtigten lebte nie in Ungarn, sondern in Nachbarstaaten; allein aus Rumänien gibt es über 300.000 registrierte Wähler. Die Organisationen der Auslandsungarn sowohl in Rumänien als auch in Serbien sind enge Verbündete der Orban-Partei Fidesz. Sie organisierten die Registrierung der Wähler und auch die Verteilung sowie das Einsammeln der Briefwahlunterlagen. Vom Demokratischen Verband der Ungarn in Rumänien (RMDSZ) etwa werden inoffiziell Stimmen für zwei Parlamentsmandate für die Fidesz "erwartet". Die in Ungarn weit verbreitete Legende von den massenhaft abstimmenden "toten Siebenbürgern" ist wohl übertrieben, aber unsaubere Methoden lässt diese Organisation der Briefwahl allemal zu. 

Wahlberechtigte fliegen zur Stimmabgabe nach Ungarn 

Mindestens genauso problematisch ist die Lage der Auslandsungarn mit fortbestehendem Wohnsitz in Ungarn, die – oft nach Westeuropa – ausgewandert sind oder sich dort zu Arbeitszwecken aufhalten: Sie sind von der Briefwahl ausgeschlossen und dürfen in den ungarischen Auslandsvertretungen (Botschaften und Konsulaten) sowohl für die Einzelkandidaten ihres Heimatwahlkreises als auch für die Landesliste abstimmen. 

In Deutschland halten sich schätzungsweise 216.000 bis 260.000 ungarische Staatsangehörige dauerhaft auf, Wahlberechtigte können in fünf Konsulaten bzw. in der Botschaft wählen. Von ihnen haben sich bis zum 2. April nur etwas mehr als 15.000 registriert – davon allein in München über 5.000. Schon diese Zahl kann für den Wahltag lange Schlangen mit stundenlangen Wartezeiten sowie ein Verkehrschaos rund um die Vertretungen bedeuten. Einige Wahllokale – so auch in München – befinden sich deshalb nicht in den Räumlichkeiten der Außenvertretungen.

Eine Teilnahmequote wie bei den Briefwählern aus dem Ausland, die sich über ihre soziale, kulturelle oder sprachliche Zugehörigkeit als Ungarn definieren, würde bei diesen Wählern zum organisatorischen Kollaps führen. Deren Wahlteilnahme ist also eigentlich unerwünscht – von der Partei Fidesz ganz besonders, weil sie bei den Auslandswählern in Westeuropa weit unterdurchschnittlich abschneidet. Immerhin verbinden viele von ihnen den Wahltag mit einem Kurzbesuch in der Heimat, so verzeichnen die Fluggesellschaften eine sehr hohe Nachfrage für die Tage um den 12. April – vergleichbar mit Weihnachten.

Minderheiten und Gewicht der Erststimmen 

Eine zweite Besonderheit: Die nationalen Minderheiten in Ungarn können vor der Wahl eine eigene Liste anmelden und ein Nationalitätenmandat erreichen, für das die Listenstimmen durch 93 und nochmal durch vier geteilt werden. Erhält ein Nationalitätenkandidat mehr Stimmen, zieht er ins Parlament ein. Auch Nationalitätenwähler müssen sich registrieren, denn wer für eine Nationalitätenliste stimmt, hat keine Stimme für die Parteilisten.

Interessant dabei ist die Entwicklung der Zahl dieser Wähler: So nahm die der ungarndeutschen Minderheit in den letzten Monaten stark ab, wohl weil viele Mitglieder mit dem Stimmverhalten des erneut kandidierenden Nationalitätenabgeordneten unzufrieden waren, er galt als "Stimmautomat der Fidesz". Parallel dazu hat sich seit Februar die Zahl der registrierten Roma-Wähler verzwanzigfacht, und liegt nun bei über 41.000. Damit gilt ein Nationalitätenmandat für die Roma-Minderheit als quasi sicher, während wohl kein deutscher Nationalitätenabgeordneter ins Parlament zurückkehren wird. 

Die dritte und wichtigste Besonderheit besteht aber darin, dass nicht nur die Zweitstimmen für die Verhältniswahl gezählt werden, sondern auch alle Erststimmen, die nicht für einen Erfolg im Wahlkreis gebraucht wurden, sofern die Partei mehr als fünf Prozent der Zweitstimmen für ihre Landesliste erzielte. Ist in einem Wahlkreis also eine von Parteien unabhängige, lokal beliebte Politikerin zweitplatziert, verfallen ihre Stimmen ganz, während die Stimmen für den lokalen Wahlsieger, die nicht zum Sieg benötigt wurden, seiner Partei zugutekommen, sofern diese über fünf Prozent der Zweitstimmen erhalten hat. 

Medien staffeln Beiträge nach Parteistärke 

Es ist damit entscheidend für den gesamten Wahlausgang, einen Wahlkreis mit einem möglichst großen Vorsprung zu gewinnen. Die Zersplitterung der politischen Gegner vor Ort kommt der stärksten Kraft nicht nur lokal, sondern landesweit zugute. Umgekehrt kann die stärkste Kraft aus einer geeinten Opposition vor Ort nur bedingt Kapital schlagen. 

Aus diesem Grund werden Wahlkämpfe in Ungarn vor allem als Abwertungswahlkämpfe geführt, d.h. der Schwerpunkt liegt nicht so sehr auf inhaltlich programmatischen Aussagen zu dem, was eine Partei vorhat (oder der Verteidigung dessen, was sie erreicht hat), als vielmehr auf der Abwertung, gar Verunglimpfung der politischen Gegner, die als besonders stark wahrgenommen werden, frei nach dem alten Motto "divide et impera" (teile und herrsche).

Daran beteiligen sich auch staatliche Massenmedien. Diese sind durch Gesetz angehalten, innenpolitische Nachrichten zeitlich nach der Stärke der Parteien im Parlament zu staffeln und zusätzlich Zeit für die Regierung und ihre Verlautbarungen einzuräumen. Neue Parteien hingegen müssen keine Sendezeit bekommen. Noch einseitiger arbeitet ein Teil der privaten Fernsehsender, die nicht zuletzt aus finanziellen Gründen (Werbeeinnahmen von öffentlichen Stellen) regierungsnahes senden. Auch die regionalen Tageszeitungen befinden sich durchweg in den Händen einer regierungsnahen Stiftung.

Es gibt jedoch eine Reihe von unabhängigen oder eher regierungskritischen Internet-Nachrichtenportalen, auch die sozialen Medien und die dort präsenten Influencer spielen eine große Rolle im Wahlkampf. So hat zum Beispiel die Fidesz trotz großer Überlegenheit in der traditionellen Medienlandschaft erkennbar Schwierigkeiten, junge Wähler zu erreichen – die typischerweise weder Printmedien noch Fernsehen konsumieren. 

Wahlsieg allein reicht nicht für Veränderungen 

Ein Wechsel in der Parlamentsmehrheit und damit der Regierung kann deshalb direkte Auswirkungen weit über den öffentlichen Sektor hinaus haben, selbst wenn keine Gesetze geändert werden. Gebremst wird aber jede neue Mehrheit durch die ungarische Besonderheit der von der Fidesz-Regierung geschaffenen Kardinalgesetze. Diese Gesetze brauchen für eine Änderung zwei Drittel der abgegebenen Stimmen im Parlament.

Dieses Quorum ist bei den einzelnen Regelungen in der Verfassung selbst festgelegt. Ist eine Regierung von einer Zweidrittelmehrheit im Parlament weit entfernt, werden neben der Verfassung auch die Kardinalgesetze zu einem unüberwindlichen Hindernis. 

Die letzten ungarischen Regierungen verfügten über Zweidrittelmehrheiten (oder kamen ihnen zumindest hinreichend nahe), mit denen sie nicht nur die Verfassung in rascher Folge (15mal in 15 Jahren) änderten, sondern auch durch zahlreiche Kardinalgesetze die Gestaltungsmöglichkeiten zukünftiger Regierungen einschränkten, die sich nicht auf eine annähernd zwei Drittel große Parlamentsmehrheit stützen können. Es kommt deshalb bei der Wahl nicht nur darauf an, eine Parlamentsmehrheit zu gewinnen, sondern einer Zweidrittelmehrheit zumindest nahezukommen. 

Gefahr von "gekauften Stimmen" 

Institutionell ist eine korrekt ablaufende Wahl in den Wahllokalen gewährleistet; denn da sitzen neben den von den (auf dem Lande oft von der Fidesz dominierten) lokalen Selbstverwaltungen ernannten Stimmzählerkommissionen auch Delegierte der Parteien. Die Opposition, vor allem die Tisza, aber auch die rechtsradikale Mi Hazánk, wird in allen Wahllokalen Delegierte haben, ebenso wie in den Wahlkommissionen auf Wahlkreisebene.

In der Landeswahlkommission als Aufsichtsbehörde sitzen sieben von der Fidesz gewählte Mitglieder, zudem aber auch Delegierte aller Parteien, die im Parlament eine Fraktion haben oder während der Wahlperiode hatten – so sind wegen der Zersplitterung der bisherigen Opposition viele Delegierte von Fidesz-kritischen Parteien vertreten. Die Tisza existierte jedoch bei den letzten Parlamentswahlen in heutiger Form noch gar nicht und ist daher nicht vertreten. Die von der Landeswahlkommission gefassten Beschlüsse waren tendenziell für die Fidesz vorteilhaft, obwohl auch die Regierungspartei mehrmals gerügt wurde – zum Beispiel wegen Kampagnentätigkeiten mit Minderjährigen. 

Ein Wahlbetrug im klassischen Sinne ist deswegen schwer vorstellbar, als problematisch gelten aber immer noch "gekaufte Stimmen". So besteht die Gefahr, dass arme Menschen mit niedrigem Bildungsstand in abgelegenen, ländlichen Regionen mit unlauteren Mitteln zu einem bestimmten Wahlverhalten bewegt werden. Der vor einigen Wochen dazu ausgestrahlte Dokumentarfilm "A szavazat ára" (Preis der Stimme) schlug in Ungarn hohe Wellen.

Wahlbeobachtung mit Putin-Vertrauter 

Natürlich blickt man in Brüssel (eines der Schimpfwörter in der Kommunikation der Fidesz) und in vielen Hauptstädten der EU-Mitgliedstaaten mit Spannung nach Budapest, die EU hat aber für die Wahlen in den Mitgliedstaaten keine Kompetenzen. Andere internationale Organisationen und auch NGOs sind jedoch aktiv: Die OSZE, genauer gesagt deren Büro für demokratische Institutionen und Menschenrechte (ODIHR), entsendet eine starke Wahlbeobachtungskommission nach Ungarn. Das war schon bei den Wahlen 2022 so, ist aber in anderen EU-Mitgliedstaaten eher unüblich. 

Die parlamentarische Versammlung der OSZE sorgte jedoch für einen Eklat, weil sie die frühere persönliche Dolmetscherin von Putin, Darija Bojarskaja, als Koordinatorin für die Wahlbeobachtung auswählte. Als Folge schränkten mehrere NGOs wie Amnesty International, Transparency International und die Ungarische Helsinki Kommission die Zusammenarbeit ein.

Wer am 12. April Wahlsieger wird und ob ein Sieger überhaupt schon feststeht, ist nicht abzuschätzen. Bei einem engen Ergebnis kann es die Abstimmungen im Ausland oder bei Ortsabwesenheit vom eigenen Wahlbezirk auf die am Aufenthaltsort abgegebenen Stimmen ankommen, wie es etwa bei Studenten der Fall ist. Das gilt vor allem in Einzelwahlkreisen, wo nur eine minimale Differenz zwischen Fidesz und Tisza besteht und wo die oft mehr als 1.000 Wahlzettel aus dem Ausland oder aus anderen Inlandswahlkreisen, die erst die Woche darauf ankommen, das Ergebnis verändern können. Diese Stimmen dürften tendenziell in Richtung der Tisza ausfallen.

Es bleibt also schon bei völliger Gesetzeskonformität womöglich über den Wahltag hinaus spannend.

Dr. Dóra Frey ist Oberassistentin, Prof. Dr. Michael Anderheiden Professor am Lehrstuhl für Europäisches Öffentliches Recht und seine Grundlagen der deutschsprachigen Andrássy Universität Budapest.