Zweite Verfassungsänderung der Regierung Magyar: Das Aus­misten in Ungarn geht weiter

Mit der ersten Verfassungsänderung vom 15.Juni dieses Jahres machte sich Ungarns neue Regierung unter Péter Magyar an den Abbau der autoritären Strukturen der Fidesz-Herrschaft.

Rund einen Monat später setzt die 17. Änderung von Ungarns Grundgesetz das Ausmisten fort und legt zugleich erste Grundlagen für die neue Ordnung. Laut der Präambel der Verfassungsänderung vom 13.Juli dienen diese dem Übergang. Das Ziel ist eine komplett neue Verfassung. Bis zu deren Erlass will die jetzige Verfassungsänderung rechtsstaatliche und demokratische Grundlagen wiederherstellen.

Besonderes Aufsehen in den Medien hat in Deutschland die Entlassung des Staatspräsidenten erregt. Dabei greifen andere Änderungen viel tiefer: die Reform des Verfassungsgerichts, die Wiederherstellung der Budgethoheit des Parlaments, die Errichtung einer Behörde zur Wiedererlangung veruntreuten Staatsvermögens oder die Zurückdrängung der sogenannten Zweidrittelgesetze.

Absetzung des Staatspräsidenten

Die Regierung Orbán baute in ihr Grundgesetz zahlreiche Vetopositionen und -spieler ein, um einer möglichen Nach-Fidesz-Regierung das Regieren schwer zu machen. Einer dieser Vetospieler ist der parlamentsgewählte Staatspräsident. Nachdem seine Vorgängerin Katalin Novák wegen eines Pädophilieskandals nicht mehr zu halten war, wählte das Parlament 2024 Verfassungsgerichtspräsidenten Tamás Sulyok zum Staatsoberhaupt. Solange die Regierung Orbán amtierte, definierte Sulyok seine Rolle als Helfer der Regierung. Erst nach den Wahlen vom April 2026 "entdeckte" er seine verfassungsmäßige Aufgabe als Wächter der Verfassungsstaatlichkeit.

Aufforderungen zum Rücktritt kam er nicht nach. Konsequenterweise beendete nun die Verfassungsänderung seine Amtszeit vorzeitig. Hiergegen konnte sich Sulyok nicht wehren, weil Orbán in den 2010er Jahren Verfassungsänderungen gegen jede Kontrolle durch Verfassungsgericht oder Staatsoberhaupt immunisiert hat.

Das Lamento von Orbáns Fidesz-Partei ist in diesem Zusammenhang scheinheilig, weil sie 2012 dasselbe mit dem Präsidenten des Obersten Gerichts machten (EGMR, Baka ./. Ungarn, 20261/12). Rechtsstaats- und demokratietheoretische Bedenken schwächt der Umstand ab, dass Sulyok sein Amt der Wahl alleine durch die Fidesz-Parlamentsfraktion verdankte und sich in seiner Amtsführung seit April als Getreuer des abgewählten Regimes gerierte. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied zum volksgewählten polnischen Staatspräsidenten Karol Nawrocki.

Begrenzung der Abgeordnetenmandate

Ebenfalls in die Kategorie "Ausmisten" gehört die Begrenzung von Abgeordnetenmandate auf drei Legislaturperioden bzw. zwölf Jahre. Sie gilt ab den nächsten Parlamentswahlen. Damit werden die meisten Fidesz-Abgeordneten nicht mehr kandidieren können, während die Mehrheit in Premier Magyars Tisza-Fraktion 2026 erstmals ins Parlament gewählt wurde.

Die im Juni verfügte Begrenzung der Amtszeiten des Regierungschefs kann an internationale Debatten auch in Deutschland anknüpfen. Hingegen ist eine Deckelung der Abgeordnetenmandate außergewöhnlich und aus der Sicht der Professionalität der Parlamentsarbeit nicht unbedingt wünschenswert. Dass Magyar den "alten Hasen" der Fidesz-Partei 2030 den Wiedereinzug ins Parlament verwehren will, ist verständlich und aus Sicht der Entautokratisierung Ungarns bedenkenswert.

Reform des Verfassungsgerichts

Das Verfassungsgericht Ungarns darf nunmehr seinen Präsidenten wieder selbst wählen. Unter der Orbán-Verfassung lag diese Wahl in der Zuständigkeit des Parlaments. Parallel dazu erweitert die Verfassungsänderung den Einfluss der Richterschaft auf die Wahl und Abberufung des Präsidenten des Obersten Gerichts und des Präsidenten der Landesgerichtsamt genannten Justizverwaltungsbehörde.

Die ordentliche Amtszeit der Mitglieder des Verfassungsgerichts wird von 12 auf 9 Jahre verkürzt und das Verbot der Wiederwahl eingeführt. Was das im relativ kleinen Ungarn auf Dauer für die Findung geeigneter Persönlichkeiten bedeutet, ist noch unklar. Zugleich führt die Verfassungsänderung eine Altersgrenze von 70 Jahren ein, die ab sofort gilt. Damit werden einige von Orbán ernannte Verfassungsrichterinnen und -richter gehen müssen.

Schließlich hebt die Verfassungsänderung das Verbot der verfassungsgerichtlichen Normenkontrolle über haushalts- und finanzrelevante Gesetze auf. Diese Beschränkung hatte Orbán 2011 eingeführt, weil er sich über einige Steuerentscheidungen des seinerzeit noch unabhängigen Verfassungsgerichts geärgert hatte. Der auch in Deutschland gut bekannte ehemalige Verfassungsgerichtspräsident und Staatspräsident László Sólyom hatte in dem Zusammenhang von einer "unheilbaren Wunde im Grundgesetz" gesprochen. Diese Wunde kann nun doch heilen.

Eine weitere Änderung betrifft das ungarische Parlament: Unter dem Grundgesetz von 2011 konnte dieses einen Haushalt nur verabschieden, wenn zuvor der Haushaltsrat zustimmte. Dieser ist mit Orbán-Protegés besetzt. Die Verfassungsänderung belässt den Rat im Amt, streicht aber das Erfordernis seiner vorherigen Zustimmung zum Haushaltsgesetz. Damit kann das Parlament wieder frei über den Haushalt entscheiden.

Rückholung veruntreuten Staatsvermögens

Die Wiederbeschaffung des unter Orbán "gestohlenen" öffentlichen Vermögens war eines der zentralen Wahlversprechen Magyars. Bereits die Verfassungsänderung im Juni traf dazu erste Vorbereitungen. Nunmehr wird ein unabhängiges Nationales Vermögensrückerwerbs- und Vermögensschutzamt geschaffen, das dem Parlament berichtet. Es ist für die Auffindung und Rückholung "rechtswidrig verwalteten oder verwendeten öffentlichen Vermögens" zuständig, hat dabei die Befugnisse einer Ermittlungsbehörde und vertritt zudem in damit zusammenhängenden Verfahren die Anklage.

Letzteres ist besonders wichtig, weil alle Generalstaatsanwälte seit 2010 als getreue Orbán-Männer gelten und die Staatsanwaltschaft zu einem Reservoir von Orbán-Anhängern umgestaltet haben. Auf die Anklagefunktion der Staatsanwälte kann sich die Regierung Magyar bei Prozessen gegen Profiteure des alten Regimes also nicht verlassen, auch wenn die Verfassungsänderung die Gesetzesbindung der Staatsanwaltschaft noch einmal verstärkt.

Begrenzung der Zweidrittelgesetze

Seit der Wende bindet die Verfassung den Erlass bestimmter Gesetze an eine Zweidrittelmehrheit im Parlament. Ursprünglich ein Ergebnis des gegenseitigen Misstrauens der sozialistischen Regierung und der Opposition am Runden Tisch 1989, sind sie seitdem zur Verfassungstradition geworden. Sie sind demokratietheoretisch fragwürdig, weil sie die Rolle von Regierung und Opposition verwischen.

Bis 2011 beschränkten sich Zweidrittelgesetze auf einige Grundrechte und oberste Verfassungsorgane. Das Grundgesetz von 2011 weitete diesen Kreis extrem aus, u.a. auch auf tagespolitische Materien wie die Familienpolitik. Die Verfassungsänderung stellt nunmehr für viele Regelungsgegenstände die einfache parlamentarische Mehrheit wieder her. Zurzeit ist dies für die Regierung kein unmittelbarer Gewinn, weil sie über die Zweidrittelmehrheit im Parlament verfügt. Sie zeigt damit aber, dass sie die Deformationen des Systems Orbán auch auf diesem Gebiet beenden will.

"Parlamentswache" gestrichen

Die 2022 eingeführte Umbenennung der mittleren Verwaltungsebene wird rückgängig gemacht. Diese wird traditionell als "Komitat" (ungar.: megye) bezeichnet. 2022 benannte Orbán sie in das feudale "Burgkomitat"“ (vármegye) um. Nunmehr heißt diese Ebene wieder "Komitat". Die Bedeutung dieses Schritts liegt im Symbolischen, denn er zeigt, dass Orbáns Politik, Legitimität aus der Vergangenheit zu ziehen, selbst Vergangenheit ist.

Ein weiteres Lieblingsprojekt Orbáns, die sog. "Parlamentswache", wird aus dem Verfassungstext gestrichen. Die Wache war eine Art Polizeitruppe unter dem Befehl des Parlamentspräsidenten. Sie atmete feudalen Geist und war unter Orbán bisweilen dazu benutzt worden, Oppositionsabgeordnete aus dem Sitzungssaal zu entfernen. Die Verfassungsänderung hebt auch die ordnungsbehördlichen Befugnisse des Parlamentspräsidenten auf. Ihm bleibt allerdings die Diziplinargewalt.

Der Erlass der neuen Verfassung ist für 2027 geplant. Bis dahin sind noch weitere Reparaturarbeiten am geltenden Grundgesetz zu erwarten.

 

Prof. Dr. Dr. h.c. Herbert Küpper ist Geschäftsführer und wissenschaftlicher Referent für ungarisches Recht des Instituts für Ostrecht an der Universität Regensburg (www.ostrecht.de) und lehrt an der deutschsprachigen Andrássy Universität Budapest (https://aub.eu). Er spricht fließend Ungarisch, beschäftigt sich seit vier Jahrzehnten mit dem ungarischen Recht und hat mehrere Male in Budapest gelebt.