Ukraine: Sch­lechte Aus­sichten für Sicher­heits­ga­ran­tien

Europa träumt vom Frieden in der Ukraine. Nicht erst seit den Gipfeltreffen des US-Präsidenten Donald Trump mit dem russischen Präsidenten Wladimir Putin in Alaska und europäischen Staats- und Regierungschefs in Washington ist die Rede von Sicherheitsgarantien.  

Jüngst sprach etwa Bundesminister der Finanzen und Vizekanzler Lars Klingbeil (SPD) bei seinem Ukraine-Besuch von "verlässlichen Sicherheitsgarantien, die einen dauerhaften Frieden für die Ukraine gewährleisten". Es geht um das Leben von Millionen von Ukrainerinnen und Ukrainern und langfristig den Bestand des ukrainischen Staates – das Vokabular jedoch ("Garantien", "gewährleisten") klingt nach schnödem Kaufrecht.

Die völkerrechtliche Bedeutung von "Sicherheitsgarantien"

Beide Begriffe bezeichnen: Versprechen. Um ihre – bewusst: Ansprüche – zu erfüllen, liegen die völkerrechtlichen Instrumente der verbindlichen Erklärung oder aber des völkerrechtlichen Vertrages nahe. Beide sind auf konkrete Rechtsfolgen gerichtet und jedenfalls prinzipiell justiziabel. Geben andere Staaten der Ukraine ein Versprechen, dass diese künftig vor russischer Aggression sicher sei, liegt nahe, dem durch Abschreckung gegenüber Russland Nachdruck zu verleihen.  

Eine solche Abschreckung kann aber auch durch andere, nicht rechtliche Maßnahmen erwirkt werden, deren Koordination allerdings wiederum häufig völkerrechtlich geregelt ist. Beispiele hierfür wären Truppenstationierungen, die unter verschiedensten Konditionen möglich sind.

Die Annahme, dass entweder ein – tatsächlich verlässliches – Versprechen oder sogar westliches Militär auf ukrainischem Boden notwendig sind, um den erhofften Frieden abzusichern, ist sehr naheliegend. Vom Völkerrecht allein ließ sich der russische Machthaber in der Vergangenheit jedenfalls nicht daran hindern, die Ukraine zu überfallen und Gebiete zu annektieren, die 38 Prozent der Gesamtfläche der Bundesrepublik Deutschland entsprechen oder etwa so groß sind wie ganz Ostdeutschland zuzüglich des Großteils von Nordrhein-Westfalen.

Die universelle Sicherheitsgarantie: Das Gewaltverbot der Vereinten Nationen

Insgesamt hat die Ukraine mit Sicherheitsgarantien eher schlechte Erfahrungen gemacht. Die universellste Garantie, nämlich das Gewaltverbot aus Art. 2 Abs. 4 UN-Charta, ist jedenfalls gescheitert (ob durchgängig seit 2014 oder einmal 2014 und einmal 2022, ist unter Völkerrechtlern umstritten und bedeutsam für die Frage, ob eine Strafverfolgung Putins wegen Begehung des Aggressionsverbrechens möglich ist).

Abgesichert werden soll diese Garantie des Gewaltverbotes einerseits durch das Selbstverteidigungsrecht, Art. 51 UN-Charta. Nicht nur die Ukraine darf sich hierauf berufen; in der kollektiven Selbstverteidigung darf jeder Staat der Welt der Ukraine bewaffnet beistehen. Als weitere Absicherung sind eigentlich friedenserzwingende Maßnahmen des Sicherheitsrates vorgesehen, Art. 42 UN-Charta.

Da mit Russland, das in den Vereinten Nationen die Rechte der untergegangenen Sowjetunion für sich beansprucht, ein Mitglied des Sicherheitsrates denselben blockiert, scheitert das System der Vereinten Nationen im Falle der Ukraine. Und anerkanntere oder zumindest völkerrechtlich stärkere Sicherheitsgarantien für die Ukraine zu finden, als die Garantien der Charta, ist nicht einfach.

NATO-Mitgliedschaft oder "ähnliche" Garantien?

Insofern verwundert nicht, dass die Ukraine seit Jahren förmlich darum bettelt, der NATO beitreten und am Beistandsversprechen des Art. 5 des Nordatlantikvertrages teilhaben zu dürfen.

Inhalt und Bedeutung von Art. 5 Nordatlantikvertrag zählen inzwischen wohl zum Allgemeinwissen. Daher nur so viel zur Problematik dieser möglichen, vagen "Garantie": NATO-Mitglieder schulden einander im Bündnisfall Beistand. "B wie Beistand" kann eben, das Bonmot muss auch hier bemüht werden: "B wie Brigade" oder "B wie Beileidstelegramm" bedeuten.

Den Beitrittsgesuchen der Ukraine werden seit Jahren Absagen erteilt. Auch derzeit verweigern einige russlandfreundliche Mitglieder ihre Zustimmung. Selbstverständlich könnte eine "Koalition der Willigen" einen ähnlichen Vertrag mit ähnlichen Beistandsverpflichtungen schließen. Angesichts der – auch deutschen – Ängste davor, rechtlich "Kriegspartei" zu sein (vom Recht unbeeindruckt behauptet Putin dies ohnehin längst) ist jedoch fraglich, ob westliche Länder der Ukraine wirklich versprechen werden, sich von Russland selbst angegriffen zu sehen und damit im Krieg zu befinden, sollte Putin nach einer kurzen Feuerpause (die ohnehin in weiter Ferne ist) einfach weitermachen wie bisher.

EU-Mitgliedschaft oder EU-Garantien?

Nur Tage nach der Vollinvasion hat die Ukraine die Mitgliedschaft in der Europäischen Union (EU) beantragt. Auch die EU sieht in Art. 42 Abs. 7 EUV eine Beistandsverpflichtung vor. Diese ist sogar stärker formuliert als Art. 5 Nordatlantikvertrag und lautet: "Im Falle eines bewaffneten Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schulden die anderen Mitgliedstaaten ihm alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung, im Einklang mit Artikel 51 der Charta der Vereinten Nationen."

Während die Ukraine inzwischen Beitrittskandidatin ist, wird eine Mitgliedschaft – gegen die Putin interessanterweise nichts einzuwenden zu haben behauptet – kaum an ein Friedensabkommen oder gar einen Waffenstillstand zu koppeln sein. Eine EU-Mitgliedschaft hat so tiefgreifende Folgen, dass der entsprechende Prozess autonom bleiben muss. Die EU könnte allerdings durchaus einen Vertrag mit der Ukraine schließen, die ein vergleichbares Beistandsversprechen auch auf sie ausdehnt, Art. 37 EUV. Welchen Nachdruck das angesichts der Tatsache hat, dass sich die europäischen Streitkräfte (einschließlich der deutschen Bundeswehr) selbst konventionell als nicht hinreichend gerüstet ansehen und Frankreich als einzige Atommacht innerhalb der EU nur über ein sehr begrenztes Nuklearwaffenarsenal verfügt, ist offen.

Friedenstruppen, Truppenstationierungen oder "Fähigkeitsergänzung"?

Bliebe die Frage nach dem Einsatz westlicher Streitkräfte in der Ukraine. Hier werden im Großen und Ganzen drei Konzepte diskutiert: Sogenannte Friedenstruppen, Truppenstationierung oder ein Konzept, das, in Ermangelung einer öffentlichen Bezeichnung, folgend als "Fähigkeitsergänzung" bezeichnet werden soll.

Als "Friedenstruppen" werden üblicherweise militärische Einheiten bezeichnet, die einen Frieden gewaltsam erzwingen oder einen bestehenden Frieden (ebenfalls: gewaltsam) erhalten sollen. Je weiter die Befugnis zur Gewaltanwendung gefasst ist, als desto "robuster" wird das jeweilige Mandat bezeichnet. Solche Friedenstruppen können von unterschiedlicher Herkunft sein und sich auf unterschiedliche Rechtsgrundlagen stützen. Erzwingen sie Frieden, können sie auf einen Sicherheitsratsbeschluss nach Kapitel 7 der UN-Charta gründen und in seltenen Ausnahmefällen sogar unter UN-Flagge kämpfen. UN-Truppen, die einen Frieden erhalten sollen, berufen sich hingegen häufig auf Kapitel 6 der UN-Charta (die sogenannten "Blauhelme").

Auch internationale Organisationen wie die EU oder Bündnisse wie die NATO könnten Friedenstruppen entsenden – sowohl zur Erzwingung als auch zur Erhaltung eines Friedens. Völkerrechtlich wäre das jeweils über Art. 51 UN-Charta, also dem Recht auf (kollektive) Selbstverteidigung zu rechtfertigen. Die Bereitschaft dafür war im Fall der Ukraine allerdings die vergangenen elf bzw. drei Jahre nicht zu erkennen, weshalb fraglich ist, was sich geändert haben sollte, dass sie nun entstanden wäre.

Während "Friedenstruppen" auszeichnet, dass sie in Kontakt mit feindlichen Truppen geraten sollen, ist das bei "bloßen" Truppenstationierung gerade nicht der Fall. Im Gegenteil sollen diese bereits durch ihre Präsenz abschrecken. Die NATO verfolgt dieses Prinzip an ihrer "Ostflanke"; die deutsche Panzerbrigade 45 "Litauen" (zur Stationierung eben dort im Aufbau befindlich) ist ein Beispiel dafür. Solche Truppen werden oft als "Stolperdrähte" (engl. trip wires) bezeichnet und stellen eine faktische Entsprechung zu einer Zusage entsprechend Art. 5 Nordatlantikvertrag oder Art. 42 Abs. 7 EUV dar: Ein Angriff auf westliche Truppen, die sich in der Ukraine befinden, wäre ein Angriff auf die jeweiligen Heimatstaaten und müsste nicht erst über einen Vertrag oder ein Versprechen als solcher angesehen werden. Ob deutsche Truppen zur Verfügung stehen sollen, ist in der Politik umstritten.

Schließlich haben einzelne Staaten in Aussicht gestellt, die Ukraine mit bestimmten Teilen ihrer Streitkräfte zu unterstützen. So stellte etwa Schweden seegestützte Luftraumüberwachung in Aussicht. In der Debatte wird auch dies unter der Überschrift "Friedenstruppen" abgehandelt. Gerade Beispiele wie das benannte schwedische Unterstützungsangebot sind jedoch nicht auf unmittelbare Auseinandersetzung mit russischen Kontrahenten gerichtet, sondern eher eine Ausdehnung der bisherigen Unterstützungsleistungen mit eigenen Truppen. Ob durch eine solche Ergänzung der militärischen Fähigkeiten der Ukraine der unterstützende Staat selbst in den Konflikt eintritt, ist nicht ganz so eindeutig, wie bei einer unmittelbaren Konfrontation (aber möglich).

Bei einer Beteiligung deutscher Truppen müsste – in allen drei skizzierten Fällen – die Bundesregierung den Bundestag um ein Mandat bitten.

Fazit: Keine erfolgsversprechende Garantie in Sicht

Dass die Lage so unübersichtlich ist, zeigt wohl vor allem: Ein dauerhafter Frieden in der Ukraine liegt leider noch sehr fern. Viel spricht dafür, dass auch die jüngsten Gespräche vonseiten Russlands nur eine Neuauflage der alten, seit Jahren zu beobachtenden Hinhaltestrategie waren. Dafür spricht auch, dass Russland offenbar eine Art "Veto-Recht" für Garantien (oder deren Umsetzung) fordert. Die Reden von "Sicherheitsgarantien" für die Ukraine sind unkonkret. Der Westen hatte, anlehnend an die englische Forderung "put your money where your mouth is", in den vergangenen Jahren schon deutliche Schwierigkeiten, seinen Worten Währung folgen zu lassen. Dass westliche Staaten ihren Worten nun Waffen (und zwar eigene) folgen ließen und ihr Militär dorthin schicken, wo ihr Mund bereits spricht, erscheint demgegenüber unwahrscheinlich.

Es bleibt dabei: Garantien erscheinen nur schwer zu erreichen und blieben bislang – nicht nur im Falle des Gewaltverbots der Vereinten Nationen – wirkungslos. Denn: Eine sehr konkrete und in ihrer Zeit als sehr "harte" (weil von Atommächten gegebene) Sicherheitsgarantie für die Ukraine ist bislang unerwähnt geblieben. Am 5. Dezember 1994 hat die Ukraine im Rahmen einer Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) in Budapest Sicherheitsgarantien im Gegenzug dafür erhalten, dass sie dem Atomwaffensperrvertrag (Non-Proliferation-Treaty, NPT) beitrat und auf eigene Atomwaffen verzichtete. Garantiert wurden unter anderem die Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine (in den Grenzen von 1991). Ausgesprochen haben die Garantie innerhalb des sog. Budapester Memorandums (China und Frankreich gaben gesondert vergleichbare Erklärungen ab) die Vereinigten Staaten, Großbritannien – und Russland. Gehalten haben sie bekanntlich nicht.

Der Autor Simon Gauseweg ist akademischer Mitarbeiter am Juristischen Lernzentrum der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder). Zuvor war er akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerrecht, Europarecht und ausländisches Verfassungsrecht ebendort.