Der lange Arm autoritärer Staaten: Gren­zenlos ver­folgt

Von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt hat ein Phänomen die Bundesrepublik Deutschland erreicht, das demokratische Gesellschaften vor massive Herausforderungen stellt: die sogenannte transnationale Repression (TNR). Dabei geht es um Maßnahmen ausländischer Staaten, durch die in Deutschland lebende politische Gegner, Journalisten, Aktivisten oder andere kritische Personen eingeschüchtert, kontrolliert oder zum Schweigen gebracht werden sollen.

Beispiele dafür haben in den vergangenen Jahren immer wieder für internationale Schlagzeilen gesorgt. So wurde etwa der saudi-arabische Journalist Jamal Khashoggi 2018 im saudi-arabischen Konsulat in Istanbul getötet. Er hatte zuvor in den USA gelebt und von dort aus die Politik der saudi-arabischen Regierung kritisiert. Dass ausländische Staaten ihre faktische Macht gegenüber politischen Gegnern aber auch auf deutschem Boden ausüben, zeigt der Berliner "Tiergartenmord" von 2019. Hier war der georgische Staatsbürger Selimchan Changoschwili, der in den Tschetschenienkriegen von 1999 bis 2009 gegen das russische Militär gekämpft hatte, nach den Feststellungen des Berliner Kammergerichts durch den FSB-Agenten Wadim Nikolajewitsch Krassikow im Auftrag der russischen Regierung erschossen worden.

Weitgehend abgeschlossene Parallelwelt

Auch bei derart prominenten Fällen wird zumindest öffentlich meist kein unmittelbarer Bezug zu transnationaler Repression hergestellt. Erklärbar ist die fehlende gesellschaftliche und rechtspolitische Diskussion teilweise damit, dass sich die einschlägigen Vorgänge in einer weitgehend abgeschlossenen Parallelwelt abspielen.

Die Opfer sind Mitglieder einer von außen schwer zugänglichen Auslandsgemeinde auf der Flucht vor Verfolgung und Unterdrückung in ihrem Heimatstaat. Zu ihnen bestehen jenseits der Sicherheitsbehörden für die meisten Deutschen kaum faktische Berührungspunkte. Infolge traumatisierender Erfahrungen fehlt ihnen zudem häufig Vertrauen in staatliche Autoritäten. Außerdem werden durch das Fehlen leicht zugänglicher Meldemechanismen viele Fälle gar nicht offiziell registriert.

Bei den Tätern, die speziell in Deutschland zu Methoden der transnationalen Repression greifen, handelt es sich um Repräsentanten der "üblichen Verdächtigen": der Volksrepublik China und der Russischen Föderation. Aber auch der Iran, die Türkei, Ägypten, Saudi-Arabien, Belarus, Aserbaidschan, Kasachstan, Vietnam oder Ruanda fallen in diesem Kontext immer wieder auf. Dabei sind die Methoden und Erscheinungsformen vielfältig. Sie können zum einen psychologische Methoden wie persönliche Bedrohung, Stalking und Überwachung umfassen. Verbreitet wird aber auch mehr oder minder subtil mittelbar Druck über in der Heimat verbliebene Familienangehörige ausgeübt.

Zu beobachten ist insoweit der zunehmende Einsatz digitaler Technologien, etwa KI-gestützter Überwachung bei Demonstrationen, Hacking, Phishing, Doxxing oder gezielter Desinformationskampagnen zur Diskreditierung. Das reduziert Kosten und Entdeckungsrisiken auf Seiten der Akteure. Manchmal werden auch schlicht Kopfgelder für Informationen über unliebsame Kritiker im Ausland durch sogenannte bounty letters ausgesetzt.

Verdeckte Polizeistationen und Schlägertrupps

Physische Methoden reichen vom Betrieb verdeckter Polizeistationen auf fremdem Territorium über die Entsendung von Schlägertrupps und Entführungen bis hin zu gezielten Tötungen. Teilweise werden auch offizielle Rechtshilfeinstrumente wie das sogenannte Red-Notice-System von Interpol missbraucht. Dazu werden die betreffenden Personen als flüchtige Kriminelle, überwiegend als Terroristen, deklariert und diffamiert. Erzeugt werden aber auch faktische Einschränkungen der Mobilität, z.B. durch Verweigerung der Ausstellung von Passdokumenten, Entziehung der Staatsbürgerschaft oder Beschlagnahme von Vermögenswerten. Solche Methoden werden typischerweise nicht isoliert, sondern kombiniert eingesetzt. Charakteristisch ist damit ein kumulativer Charakter transnationaler Repression. Dies führt auf Opferseite regelmäßig zu Angst, Depressionen, Selbstisolation, Selbstzensur und einem signifikanten Verlust an Lebensqualität.

Staaten, die ihren Bürgern attraktive Angebote für ein Leben in Freiheit, Sicherheit, Gleichheit und in Respekt vor unverbrüchlichen Menschenrechten machen, müssen von vornherein nicht zu solchen Mitteln greifen. Insofern ist transnationale Repression immer auch Ausdruck von Schwäche und Staatsversagen. Juristische Reaktionen auf dieses Phänomen können jedoch immer nur ein Baustein einer umfassenden Reaktionsstrategie sein. Die erforderliche Gesamtstrategie muss auch Aspekte wie spezifische Aufklärungsmaßnahmen, rechtliche, informationstechnische und psychosoziale Beratung sowie effektiven Opferschutz durch schnelle und unbürokratische Visa- und Aufenthaltsrechtsverfahren umfassen.

Rechtliche Reaktionsmöglichkeiten

Mögliche rechtliche Reaktionen betreffen zunächst diplomatische Mittel. Beispiele sind die Einbestellung des auswärtigen Botschafters oder die Schließung konsularischer Vertretungen und die Ausweisung von Diplomaten. Dies verdeutlicht auch die aktuelle Reaktion der deutschen Bundesregierung auf den Anschlagsversuch am Leipziger Flughafen gegenüber Russland. Die klare diplomatische Linie muss allerdings zur Wahrung einer glaubwürdigen Drohkulisse auch gegenüber solchen Staaten durchgehalten werden, bei denen dies einschneidende politische und wirtschaftliche Konsequenzen haben kann.

Aber auch die nationale Strafverfolgung von individuellen Akten transnationaler Repression ist nicht von vornherein so aussichtslos, dass man als Reaktionsinstrument auf sie verzichten könnte. Natürlich wird sie ausländische Agenten, denen eine Straftatbegehung auf deutschem Boden von ihren Vorgesetzten befohlen wurde, nicht abschrecken. Zudem wird man die vom Ausland operierenden Hintermänner mangels Zugriffsmöglichkeit meist schon tatsächlich nicht verfolgen können. Insofern dürften sich vor allem Mittelsmänner ("proxys") und Low-Level- oder Wegwerfagenten im Netz der deutschen Strafverfolger wiederfinden.

Aber auch deren konsequente Strafverfolgung setzt eine klare Botschaft an autoritäre Staaten. Und gegen ihre Hintermänner lassen sich zumindest Haftbefehle beantragen, wodurch deren internationale Reisetätigkeit durch die drohende Verhaftung und Auslieferung nach Deutschland eingeschränkt wird. Vor allem aber bieten solche Strafverfahren, sofern die Unabhängigkeit der Justiz gewahrt wird, Verhandlungsmasse für einen möglichen Gefangenenaustausch oder sonstige Deals mit Partnern, die offizielle und rechtsstaatliche Verfahren und Absprachen verweigern.

Missratener Straftatbestand § 87a StGB

Die Regierungsfraktionen haben mittlerweile formal auf die Bedrohung durch transnationale Repression reagiert. Am 2. April 2026 ist mit § 87a Strafgesetzbuch (StGB) unter der Überschrift "Ausübung fremder Einflussnahme und darauf gerichtete Agententätigkeit" ein neuer Straftatbestand in Kraft getreten. Diese Bestimmung wurde unter kuriosen Umständen an Opposition und Sachverständige vorbeigeschleust. Und sie wurde explizit mit dem Bedürfnis nach einer strafrechtlichen Reaktion auf transnationale Repression legitimiert.

Erstaunlicherweise findet sich aber in der dünnen Gesetzesbegründung keinerlei Hinweis auf die Besonderheiten dieses Phänomens. Auch im Gesetzestext ist weder eine Legaldefinition noch ein spezifisches Tatbestandsmerkmal enthalten. Nach Absatz 1 der Strafnorm wird schlicht derjenige bestraft, der einen Auftrag einer staatlichen Stelle einer fremden Macht dadurch befolgt, dass er in der Bundesrepublik Deutschland eine vorsätzliche rechtswidrige Tat begeht. Demgegenüber zielt § 87a Abs. 2 StGB auf denjenigen, der einen solchen Auftrag erteilt.

Die gesetzestechnischen Mängel der Vorschrift sind so zahlreich und schwerwiegend, dass an dieser Stelle nur die gröbsten Schnitzer aufgezählt werden können: Objektiver Bezugspunkt ist die Begehung einer vorsätzlichen und rechtswidrigen Straftat in der Bundesrepublik. Sie muss nicht schuldhaft begangen worden sein und kann auch in den entlegensten Winkeln des deutschen Nebenstrafrechts versteckt sein. Das allein erscheint bereits unverhältnismäßig. Auftraggeber kann zudem jede staatliche Stelle einer fremden Macht sein. Da eine Beschränkung auf ausländische Geheimdienste fehlt, werden beispielsweise auch ausländische Gesundheits-, Umweltschutz-, Verkehrs-, Bau- oder Sozialbehörden erfasst.

Weiter ist die Nennung der Auftragserteilung als Tathandlung in § 87a Absatz 2 StGB schlicht überflüssig, da diese Fälle über das allgemeine Rechtsinstitut der Anstiftung (§ 26 StGB) ohnehin "gleich einem Täter" bestraft werden. Dass die Besonderheit transnationaler Repression in der Verletzung deutscher Souveränitätsinteressen liegt, wird im objektiven Tatbestand nicht abgebildet.

Verfassungswidrig?

Auch im subjektiven Tatbestand findet sich nichts zu der besonderen Tatmotivation der einschlägigen Akteure. Diese besteht typischerweise in der Absicht, die Machtverhältnisse in den auftraggebenden autoritären Staaten zu festigen oder auszubauen. Strafbarkeitslücken werden durch § 87a StGB erkennbar nicht geschlossen, da die Strafnorm nur bei Verhaltensweisen eingreift, die ohnehin schon nach deutschem Recht strafbar sind. Zudem wird das eigentliche Problem der Strafverfolgungspraxis, die Nachweisbarkeit der Auftragserteilung im Ausland, weder adressiert noch gelöst.

Die verräterische Subsidiaritätsklausel ("wenn die Tat nicht in anderen Vorschriften mit schwererer Strafe bedroht ist") macht zudem deutlich, dass es sich de facto nur um eine verdeckte Strafrahmenerhöhung für all diejenigen Straftatbestände des deutschen Rechtssystems handelt, die maximal mit einer Freiheitsstrafe von fünf Jahren bedroht sind.

Dies führt zu der absurden Konsequenz, dass bei schwereren Straftaten (z.B. Raub- oder Tötungsdelikten) die Tatsache der Begehung im Auftrag einer staatlichen Stelle einer fremden Macht gar keine rechtlichen Auswirkungen hat. Auf die Frage, wie das mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Absatz 1 Grundgesetz) zu vereinbaren ist, sind die Regierungsfraktionen bis heute eine Antwort schuldig geblieben. Insofern sprechen gute Gründe für eine Verfassungswidrigkeit des § 87a StGB. Damit lässt man gerade diejenigen schutzlos, die im Vertrauen auf die bei uns geltenden staatlichen Schutzpflichten und auf der Flucht vor Unterdrückung zu uns kommen.

Prof. Dr. Mark A. Zöller ist Inhaber des Lehrstuhls für Deutsches, Europäisches und Internationales Strafrecht und Strafprozessrecht, Wirtschaftsstrafrecht und das Recht der Digitalisierung sowie Geschäftsführer des Instituts für Digitalisierung und das Recht der Inneren Sicherheit (IDRIS) an der Ludwig-Maximilians-Universität München.

Bei dem Text handelt es sich um eine Zusammenfassung eines wissenschaftlichen Beitrags mit Literatur- und Rechtsprechungsbelegen, der in der Zeitschrift "StV – Strafverteidiger", Heft 9, 2026, erschienen ist. Die Zeitschrift wird wie LTO von Wolters Kluwer herausgegeben. Sie ist als Einzelausgabe hier und als Abo hier erhältlich.