Nach Sturz des Assad-Regimes: Weg mit den Syrien-Sank­tionen?

Das syrische Regime ist gestürzt – die Sanktionen können weg: Was auf den ersten Blick logisch erscheint, ist bei den Syrien-Sanktionen nach dem Fall des Assad-Regimes im Dezember 2024 gar nicht so einfach zu bewerten. Zwar fordert die syrische Übergangsregierung bereits mit Nachdruck die Aufhebung der Sanktionen, doch die dominierende Gruppe Hayat Tahrir Al Sham (HTS) hat Wurzeln im militant-islamistischen Milieu von Al Qaida. Entsprechend begegnet die internationale Gemeinschaft den neuen syrischen Machthabern mit Vorbehalten, auch Bundesaußenministerin Annalena Baerbock war bei ihrem Besuch in Damaskus vergangene Woche zurückhaltend. 

Eine Aufhebung der Sanktionen ist aber auch rechtlich komplex und nicht einfach umzusetzen. Der Hintergrund ist ein fragmentiertes Sanktionsregime, administriert von unterschiedlichen supranationalen und nationalen Gremien, deren Akteure ganz unterschiedliche Interessen verfolgen. Sanktionen, so zeigt sich einmal wieder, sind ein außenpolitisches Vehikel ohne Rückwärtsgang. Es ist sehr viel einfacher, Sanktionen zu verhängen, als diese wieder aufzuheben. 

Kein Aufbau ohne Aufhebung von Sanktionen

Syrien gehört zu den am intensivsten sanktionierten Staaten der Welt. Das zentrale Sanktionsregime aus deutscher Sicht sind die Sanktionen der UN und der EU (isb. Verordnung EU 36/2012). Die EU-Sanktionen sehen u.a. ein Einfrieren des Vermögens der Schlüsselfiguren des Assad-Regimes und ein Waffenembargo vor. Sektorspezifische EU-Sanktionen richten sich des Weiteren gegen die syrische Öl- und Energiewirtschaft und verbieten etwa den Import von syrischem Öl und die Beteiligung an Kraftwerksprojekten in Syrien. Der Export von Luxusgütern und Ausrüstung zur Überwachung und Repression nach Syrien ist untersagt, EU-Flughäfen sind für den syrischen Flugfrachtverkehr gesperrt. Aufgrund der Listung der Syrischen Zentralbank ist der internationale Zahlungsverkehr blockiert. Des Weiteren bestehen etwa umfassende Sanktionen der USA ("Caesar Act"), der Schweiz, des Vereinigten Königreichs, Kanadas, Australiens und restriktive Maßnahmen der Arabischen Liga ­ alle erlassen mit dem Ziel, das Assad-Regime zu einem Ende des brutalen Krieges gegen die eigene Bevölkerung zu bewegen, der sich aus den Protesten der Arabellion 2011 entwickelt hatte. 

Dabei ist klar: Ein Wiederaufbau des von Jahren der Diktatur und des Krieges verwüsteten Landes ist unter einer Fortgeltung des Sanktionsregimes kaum möglich. Wie soll die Stromversorgung wieder aufgebaut werden, wenn der Kraftwerkssektor sanktioniert sind? Wie soll die Privatwirtschaft in Schwung kommen, wenn das Land weiter vom Zahlungsverkehr abgeschnitten ist? Manche Hilfsorganisationen fordern daher schon seit längerem eine Lockerung der sektorspezifischen Sanktionen. Die überschießende Umsetzung der Sanktionen durch die Finanzindustrie behindert zudem den Zahlungsverkehr in die Nachbarländer. Die Erfahrungen im Iran und Sudan belegen, wie sehr eine zögerliche Aufhebung von Sanktionen die politische Transformation behindern kann. 

Gleichwohl: Mit der Machtübernahme hat die neue Regierung auch die Sanktionen gegen Syrien übernommen, soweit sich diese nicht gezielt gegen Vertreter des Assad-Regimes richten. Aber damit nicht genug. Die HTS – hervorgegangen aus der Nusra-Front, dem syrischen Ableger von Al Qaida ­ unterliegt ihrerseits Sanktionen der UN, erlassen auf Grundlage der Resolution des UN-Sicherheitsrates im Kampf gegen den islamischen Staat 2253 (2015). Damit wird Syrien auch nach dem Fall des Assad-Regimes weiter von einer sanktionierten Regierung regiert. Auch einzelne Vertreter des neuen Spitzenpersonals unterliegen persönlichen Finanzsanktionen und Reiseverboten. Die umfassende Sanktionierung des Landes besteht fort, obgleich der ultimative Zweck der Syrien-Sanktionen – der Regimewechsel – vordergründig erreicht zu sein scheint.

Wie die Sanktionen aufheben?

Eine Aufhebung der Sanktionen von EU und UN geht nur im Konsens, denn Erlass und Aufhebung der Sanktionen setzen im Grundsatz Einstimmigkeit voraus. Sanktionen erlässt der Rat nach Art. 215 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) auf Grundlage einer Abstimmung im Rahmen der Gemeinsamen Sicherheits- und Außenpolitik (GASP). Dort ist die Beschlussfassung einstimmig (Art. 28, 29 AEUV). Das gilt auch für die Aufhebung. Ähnlich ist es für die Beschussfassung in der UN geregelt. Dort erlässt der Sicherheitsrat entsprechende Maßnahmen (Art. 41, 42 UN-Charta). Die Aufhebung setzt einen einstimmigen Beschluss der dem Sicherheitsrat nachgeordneten Kommission voraus. Sanktionen, die im Konsens erlassen wurden, können nur im Konsens wieder aufgehoben werden. Das erfordert im vorliegenden Fall auch die Zustimmung Russlands, das in Syrien eigene Interessen verfolgt. 

Es scheint ein Naturgesetz der internationalen Sanktionspolitik zu sein, dass die Einstimmigkeit für den Erlass von Sanktionen sehr viel einfacher zu erreichen ist als für deren Aufhebung. Manche im August 1990 gegen den Irak bzw. den damaligen Machthaber Saddam Husseins erlassene Sanktionen waren bis vor wenigen Jahren in Kraft, mit der Folge, dass etwa die Guthaben irakischer Banken in Deutschland eingefroren waren. Nach dem damaligen irakischen Überfall auf Kuwait war ein Konsens, Sanktionen zu verhängen, leicht zu erzielen. Bei der Aufhebung jubilierten dann die Partikularinteressen. 

Auch das Vermögen des libyschen Staatsfonds LIA ist seit 2011 eingefroren – auch wenn das Ghaddafi-Regime längst Geschichte ist. Der Hintergrund sind hier allerdings nicht politische Divergenzen. Vielmehr werden Gründe "nachgeschoben": das Einfrieren des LIA-Vermögens, einst verfügt, um dem Ghaddafi-Regime die ökonomische Basis zu entziehen, soll jetzt das Staatsvermögen in Zeiten schwacher Staatlichkeit vor unrechtmäßigen Verfügungen schützen. Die Fürsorge gegenüber fremdem Staatsvermögen tritt also an die Stelle der außenpolitischen Zielsetzung, eine Politikänderung des Diktators zu erwirken. 

Eine ähnliche Diskussion zeichnet sich jetzt auch im Verhältnis zu Syrien ab. Wenn Bundesaußenministerin Baerbock die Aufhebung der Sanktionen von einem "politisch inklusiven Prozess" abhängig macht, in dem das "Einhalten von Menschenrechten wirklich garantiert werden kann", dann ist das sicher ein legitimes außenpolitisches Ziel. Aber rechtfertigt das die Aufrechterhaltung der Sanktionen, die das Land vom internationalen Finanzsystem abschneiden und europäischen Unternehmen eine Rehabilitierung von Kraftwerken verbieten?  Mit dem ursprünglichen Sanktionszweck hat das nichts zu tun. Und so wichtig der Schutz von Frauen- und Minderheitenrechten ist: Nur in sehr seltenen Fällen reicht das allein für die Verhängung von extrem weitgehenden Wirtschafts- und Finanzsanktionen aus (und wohl schon gar nicht auf einen reinen Verdacht hin). Das gilt, obgleich der rechtliche Rahmen hier denkbar weit ist. Denn nach herkömmlicher völkerrechtlicher Auffassung sind Wirtschaftssanktionen nur vom Willkürverbot begrenzt, das System des Rechtsschutzes ist schwach ausgeprägt.  

Sanktionen blockieren die politische Transformation

Die Diskussion über die Aufhebung der Sanktionen ist politisch unangenehm und rechtlich komplex. Sie ist dennoch notwendig. Ein Wiederaufbau Syriens wird ohne Aufhebung der Sanktionen unmöglich sein. Das gilt unabhängig davon, ob die Politik der neuen Regierung nun den eigenen Idealen entspricht oder nicht. Ansonsten ist die politische Transformation von vornherein zum Scheitern verurteilt, denn die Sanktionen würgen jede wirtschaftliche Tätigkeit ab. Die humanitären Ausnahmen stehen im Wesentlichen auf dem Papier und funktionieren eher schlecht als recht. 

Der ursprüngliche Zweck der EU-Sanktionen ist entfallen, aus juristischer Sicht überzeugt das Nachschieben von Gründen nicht, ebenso wenig wie eine Sanktionierung auf Verdacht. Wenn Sanktionen tatsächlich verhängt werden, um eine Politikänderung zu bewirken – und nicht nur, um (in manchen Fällen durchaus berechtigte) – Symbolpolitik zu betreiben und ein Zeichen zu setzen, ist jetzt die Zeit, der neuen Regierung in Damaskus ihre Chance zu geben. Und zwar auch dann, wenn man deren islamistische Grundausrichtung kritisch sieht. Aber ohne Aufhebung der Sanktionen ist eine politische Transformation von vornherein zum Scheitern verurteilt. 

Dr. Kilian Bälz, LL.M. ist Rechtsanwalt und Partner bei Amereller Rechtsanwälte PmbB, einer auf die Beratung im arabischen Wirtschaftsrecht spezialisierten Kanzlei. Von Berlin und Kairo aus berät er deutsche und internationale Unternehmen bei Investitionen in der MENA Region.