Strenge Vorgaben aus Brüssel: EU-Recht ver­bietet Rüc­k­ab­wick­lung des Hei­zungs­ge­setzes

Das viel und heftig diskutierte Heizungsgesetz steht einmal mehr im Mittelpunkt politischer Auseinandersetzungen. Gemeint ist die zum 1. Januar 2024 in Kraft getretene Novelle des Gebäudeenergiegesetzes (GEG). Herzstück des Gesetzes sind die §§ 71 bis 73 GEG. Sie regeln die Anforderungen an Heizungsanlagen und markieren zugleich das gesetzliche Auslaufen fossiler Heiztechnologien.

Die rechtlichen Anforderungen sehen im Kern wie folgt aus: Neue Heizungen dürfen künftig nur noch eingebaut werden, wenn sie mindestens 65 Prozent der erzeugten Wärme aus erneuerbaren Energien oder unvermeidbarer Abwärme gewinnen. Diese Pflicht greift nach einem komplexen, mit der kommunalen Wärmeplanung verzahnten Fristenmodell. Heizkessel, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden, dürfen längstens bis zum 31. Dezember 2044 laufen. Danach müssen sie außer Betrieb genommen werden.

Im Wahlkampf hat insbesondere die Union angekündigt, das Gesetz rückgängig zu machen. Im Koalitionsvertrag findet sich dieses Versprechen nun in zugespitzter Form wieder: "Wir werden das Heizungsgesetz abschaffen." Lange blieb offen, was damit konkret gemeint ist. Inzwischen streiten die Koalitionsfraktionen genau über diese Frage.

Geht es lediglich um eine weitere Novelle des GEG oder um eine vollständige Revision, die auch den Fortbetrieb fossiler Heizungen über 2045 hinaus ermöglichen soll? Manche öffentliche Äußerung deutet zudem darauf hin, dass vor allem die Subventionierung von Wärmepumpen der Union ein Dorn im Auge sein könnte.

EU-Vorgaben engen den Handlungsspielraum ein

Während die Wirtschaftsministerin derzeit mit der Bauministerin um die Zukunft des GEG ringt, steht eines bereits fest: Von einer umfassenden Rückabwicklung des Heizungsgesetzes sollte niemand ausgehen. Deutschland ist durch das Unionsrecht fest an die Klimaschutzziele und die Vorgaben zur Reduktion von Treibhausgasemissionen im Gebäudesektor gebunden. Die am 28. Mai 2024 in Kraft getretene Novelle der EU-Gebäudeeffizienzrichtlinie (EPBD) enthält zahlreiche Bestimmungen, die nicht nur in das GEG umgesetzt werden müssen, sondern an mehreren Stellen sogar strengere nationale Vorgaben erforderlich machen.

Ein zentrales Element ist der neue europäische Gebäudestandard des "Nullemissionsgebäudes". Er setzt nicht nur eine hohe Gesamtenergieeffizienz voraus, sondern verlangt ausdrücklich, dass am Gebäudestandort keine CO₂-Emissionen aus fossilen Energieträgern entstehen. Dieser Standard gilt zunächst für Neubauten der öffentlichen Hand, spätestens aber ab dem 1. Januar 2030 für alle neu errichteten Gebäude im europäischen Raum.

Der Standard wird aber auch für Bestandsgebäude relevant. Bis 2050 sollen sämtliche Gebäude in der Europäischen Union dem Nullemissionsstandard entsprechen. Dafür müssen die Mitgliedstaaten ihre Bestandsgebäude umfassend energetisch sanieren – einschließlich tiefgreifender Eingriffe in bestehende Heizsysteme. Nur so können die unionsrechtlichen Vorgaben der Emissionsfreiheit aus fossilen Energieträgern am Standort des Gebäudes erfüllt werden. Nach Art. 3 der Gebäudeeffizienzrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten in ihren nationalen Renovierungsplänen darlegen, mit welchen Strategien sie diese Ziele erreichen wollen. 

(K)ein Kesselverbot in der EPBD?

Auch fossile Heizkessel geraten durch die EU-Gebäudeeffizienzrichtlinie in den Fokus. Nach Art. 13 Abs. 7 EPBD sollen die Mitgliedstaaten den Austausch bestehender Heizkessel, die mit fossilen Brennstoffen betrieben werden, ausdrücklich anstreben. Ein unmittelbares Verbot solcher Anlagen oder eine feste Umsetzungsfrist enthält der Richtlinientext jedoch nicht. Art. 17 Abs. 15 EPBD bestimmt lediglich, dass die Mitgliedstaaten keine finanziellen Anreize mehr für den Einbau solcher Kessel gewähren dürfen.

Das bedeutet allerdings nicht, dass die Staaten problemlos auf ein nationales Verbot verzichten könnten. Der nationale Gebäuderenovierungsplan verpflichtet sie dazu, Strategien vorzulegen, wie fossile Heizkessel bis 2040 schrittweise aus dem Bestand entfernt werden sollen – also fünf Jahre früher, als es das GEG derzeit vorsieht. Diese zeitliche Zielmarke ergibt sich nicht nur aus den Erwägungsgründen, sondern auch aus Anhang II der Richtlinie, der die strategischen Indikatoren für die nationalen Sanierungspläne festlegt.

Zwar sind die Renovierungspläne in erster Linie ein Planungsinstrument für eine kohärente nationale Gebäudepolitik. Die Jahreszahl 2040 ist daher kein starres unionsrechtliches Ausstiegsgebot. Gleichwohl hat die Europäische Kommission unmissverständlich klargestellt, dass dieses Ziel ernst zu nehmen ist. Die Mitgliedstaaten müssen die Frist als verbindlichen politischen Richtwert verstehen und durch glaubwürdige Maßnahmen darauf hinwirken, fossile Heizkessel bis 2040 vollständig zu ersetzen.

Das Ende der fossilen Brennstoffe kommt

Grundsätzlich überlässt die EU-Gebäudeeffizienzrichtlinie den Mitgliedstaaten, mit welchen Mitteln sie die europäischen Zielvorgaben erreichen wollen. Die Europäische Kommission nennt als mögliche Maßnahmen unter anderem den Ersatz fossiler Heizkessel durch Wärmepumpen, solarthermische Anlagen oder effiziente Fernwärmesysteme. Auch der Einsatz erneuerbarer Brennstoffe wie Biokraftstoffe oder Biomethan wird als Option genannt. Die Richtlinie ist damit technologieoffen ausgestaltet. Sie verlangt jedoch ein ernsthaftes Bemühen der nationalen Regierungen, die ehrgeizigen Ziele umzusetzen.

Für die Rückabwicklung des Heizungsgesetz bedeutet das folgendes: Ein ausdrückliches gesetzliches Verbot alter fossiler Heizungen fordert die Richtlinie nicht. Deutschland ist jedoch über die nationale Gebäuderenovierungsplanung verpflichtet glaubhaft darzulegen, wie der Ausstieg aus fossilen Brennstoffen bis spätestens 2040 erreicht werden soll. Der nationale Heizungsausstieg muss dabei nicht zwingend – wie im geltenden GEG – mit der kommunalen Wärmeplanung verzahnt werden. Ebenso wenig verpflichtet das Unionsrecht den Staat dazu, den Heizungstausch im bisherigen Umfang finanziell zu fördern.

Gleichwohl führt an einem nahezu vollständigen Abschied von fossilen Heizkesseln bis 2040 kein Weg vorbei. Wenn der Gesetzgeber auf ein ausdrückliches Verbot verzichten möchte, muss er auf die Freiwilligkeit der Eigentümer setzen – und entsprechende Anreize schaffen. Ohne attraktive und belastbare Förderinstrumente wären die deutschen Strategien kaum plausibel. 

Bis zum 31. Dezember 2025 müssen die Mitgliedstaaten einen ersten Entwurf ihrer Gebäuderenovierungspläne vorlegen. Deutschland wird darin offenlegen müssen, wie es mit dem Heizungsgesetz weitergeht und wie weit der Spielraum für innenpolitische Symboldebatten, wie wir sie aktuell erleben, tatsächlich ist.

Autor Dr. Marvin Klein ist Rechtsanwalt bei der Anwaltskanzlei Hecker, Werner, Himmelreich in Köln und Lehrbeauftragter für Verwaltungsrecht. Er promovierte in Europarecht, Verfassungsrecht und Verfassungstheorie.