Sondervermögen für Bundeswehr: "Die alte Mehr­heit kann die neue Mehr­heit sogar gezielt umgehen"

Die Ankündigung der Trump-Administration, ihr militärisches Engagement nicht nur in der Ukraine zurückzufahren, hat in Europa und Deutschland eine Diskussion über neue Verteidigungsausgaben ausgelöst. Zu einem Zeitpunkt, in dem schon ein neuer Bundestag gewählt wurde, aber noch nicht zusammengetreten ist. Im Gespräch ist deshalb eine Reform der Schuldenbremse oder eine Änderung der Ausnahme von der Schuldenbremse für die Bundeswehr. Dafür ist aber eine Zwei-Drittel-Mehrheit nötig, die Union, SPD und Grüne im neuen Bundestag nicht mehr haben. Dort könnten AfD und Linke eine Grundgesetzänderung blockieren. Der Verfassungsrechtler Gregor Laudage hat einen Vorschlag. Und damit eine Debatte angestoßen. Nicht nur auf Social Media.

LTO: Die alte Bundestagsmehrheit nutzen, um schnell noch weitreichende Finanzierungsentscheidungen zu treffen, das wird gerade kontrovers diskutiert. Wäre das denn verfassungsrechtlich möglich?

Gregor Laudage: Konkret gibt es gerade drei Wege, um noch mit der alten Bundesregierung und Bundestagsmehrheit auf die veränderte Weltlage fiskalpolitisch zu reagieren. Erstens könnte die Parlamentsmehrheit beschließen, neue Kredite zur Finanzierung eines aufgestockten Wehretats aufzunehmen. Damit diese Kredite nicht unter die in Art. 109, 115 GG normierte Schuldenbremse fallen, würde man sich darauf berufen, dass es sich um eine außergewöhnliche Notsituation handelt, die sich der Kontrolle des Staates entzieht und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt. Das Problem dabei ist, dass seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Schuldenbremse Ende 2023 eine solche Notlage in einem Jahr wieder beschlossen werden müsste und das Geld nicht ohne Weiteres ins Fenster gestellt werden könnte.

Dann blieben also noch zwei weitere Wege…

Eine Änderung des Art. 87a GG wäre sehr einfach umzusetzen, eine grundlegende Reform der Schuldenbremse hingegen nicht. Neue Kredite zur Finanzierung des Wehretats außerhalb der Schuldenbremse lassen sich rechtlich sehr einfach auf den Weg bringen.

Was müsste man denn für ein neues Sondervermögen ins GG schreiben?

In Art. 87a GG bedarf es dazu lediglich eines Verweises auf das in Abs. 1a errichtete Sondervermögen, einer neuen Kreditermächtigung in Höhe von X und des Satzes: "Auf die Kreditermächtigung sind Artikel 109 Abs. 3 und Artikel 115 Abs. 2 nicht anzuwenden." Das Gesetz ist also relativ schnell geschrieben. Die außenpolitische Signalwirkung entsteht dann durch die Summe X und die Tatsache, dass man ein hohes politisches Risiko eingeht und schnell handelt. Die Zweckbindung des Sondervermögens stellt sicher, dass das Geld später nicht für andere Dinge ausgegeben wird.

Und Weg drei?

Anders verhält es sich bei einer Neufassung der Schuldenbremse. Art. 109 Abs. 3 GG kann nicht einfach umgeschrieben werden. Hier muss jedes Wort auf die Goldwaage gelegt werden. Denn Einigkeit darüber, wie eine neue Fiskalregel aussehen könnte, besteht meines Erachtens nicht. Weder in der Wissenschaft noch in der Politik. Vor diesem Hintergrund würde eine Reform der Schuldenbremse mit der heißen Nadel die Politik vor folgende Entscheidung stellen: Orientiert man sich an der vorherigen Regelung und nimmt z.B. die Kreditaufnahme für Investitionen aus, zahlt man dafür folgenden Preis: Eine permanente Diskussion darüber, was eine Investition noch alles sein könnte. Das Gleiche gilt für andere Ausnahmetatbestände. Im Zweifel läuft es also auf etwas mehr Staatsverschuldung hinaus. Angesichts der strukturellen Herausforderungen, vor denen Deutschland derzeit steht und von denen viele kurzfristig wohl nur durch neue Schulden und nicht durch Umschichtungen im Haushalt bewältigt werden können, ist dies durchaus diskutabel. Eigentlich wäre aber eine grundlegende Reform der Finanzverfassung notwendig, die jetzt nicht mehr zu erreichen ist.

Wäre denn der alte Bundestag dazu legitimiert? Der Art. 39 GG ließe seinem Wortlaut nach auch Verfassungsänderungen ja eigentlich recht klar zu, oder?

An der rechtlichen Stellung des Bundestages hat sich seit Montagmorgen, seit der endgültigen Auszählung der Stimmen, nichts geändert. Zwar haben die Wählerinnen und Wähler an der Wahlurne neuen Repräsentanten ein politisches Mandat erteilt, aber aus Sicht des Grundgesetzes ist der Bundestag in seiner jetzigen Zusammensetzung nach wie vor demokratisch legitimiert. Art. 39 Abs. 1 GG ist in dieser Hinsicht unmissverständlich formuliert: Der Bundestag wird vorbehaltlich der nachfolgenden Bestimmungen auf vier Jahre gewählt. Seine Wahlperiode endet mit dem Zusammentritt – nicht mit der Wahl! – eines neuen Bundestages. Wann der Bundestag dann zusammentritt, ist grundsätzlich dem politischen Prozess überlassen. Das Grundgesetz gibt insoweit lediglich eine Frist von dreißig Tagen vor. Eine Art Interregnum nach der Wahl gibt es nicht.

Ist der "alte" Bundestag also völlig frei, ein solches Vorhaben noch anzugehen?

Ja, es geht gar nicht anders. Das Grundgesetz spricht den Bundestag unabhängig von seiner Zusammensetzung als Verfassungsorgan an. Für die Rechte des Bundestages ist es völlig unerheblich, wie er politisch zusammengesetzt ist. Deshalb kennt das Grundgesetz auch keine Fraktionen, sondern spricht immer nur von bestimmten Mehrheiten oder einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten. Das bedeutet in letzter Konsequenz auch, dass eine Änderung des Grundgesetzes auch von einem Bundestag vorgenommen werden kann, der sich absehbar in kurzer Zeit neu zusammensetzen wird. Denn das Grundgesetz kann, abgesehen von der Zwei-Drittel-Mehrheit und den weiteren Voraussetzungen des Art. 79 GG, wie ein einfaches Gesetz geändert werden.

Es gibt ja auch einen Präzedenzfall für eine solche Sondersitzung des alten Bundestages: Die Beteiligung der Bundeswehr am Kosovo-Einsatz 1998. Aber damals bestand ein Einvernehmen zwischen der alten und neuen Mehrheit dahingehend, dass der alte Bundestag das noch beschließt. Das ist ja heute anders, Linkspartei und AfD machen als künftige Sperrminorität gleichermaßen Stimmung gegen die Pläne. Gibt es insoweit vielleicht Rücksichtnahmepflichten, etwa als Ausfluss einer Pflicht zur Organtreue gegenüber dem "neuen" Bundestag?

Rücksichtnahmepflichten des alten gegenüber dem neuen Bundestag gibt es verfassungsrechtlich nicht. Die alte Mehrheit kann die neue Mehrheit sogar gezielt umgehen. Das ist alles eine Frage des politischen Miteinanders und der demokratischen Kultur, die durch einen solchen Vorgang natürlich erheblich in Mitleidenschaft gezogen werden kann. Ich halte den Vorgang aber nicht für verfassungsrechtlich problematisch. Dafür ist Artikel 39 GG zu eindeutig: Bis zum Ende der Wahlperiode ist der alte Bundestag demokratisch legitimiert.

Wie würde der Ablauf im Bundestag denn dann konkret aussehen? Wäre eine Änderung des Grundgesetzes innerhalb der verbleibenden Frist überhaupt realistisch? Eine Änderung der Finanzverfassung ist ja keine triviale Angelegenheit.

Der amtierende Bundeskanzler könnte über Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG kurzfristig eine Sitzung des Bundestages einberufen lassen. Der Gesetzentwurf käme dann aus der "Mitte des Bundestages", also vermutlich von der CDU/CSU-Fraktion. Dann könnte es theoretisch ganz schnell gehen: So wurde das Finanzmarktstabilisierungsgesetz im Zuge der Finanzkrise 2008 nach nur einer Lesung vom Bundestag verabschiedet, der Bundesrat stimmte sofort zu und noch am selben Tag wurde das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet. Die Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahren sind bei Grundgesetzänderungen identisch. Eine solche Eilgesetzgebung hat in der Finanzkrise funktioniert.

Gibt es da kein Problem mit den Abgeordnetenrechten nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 oder dem Öffentlichkeitsgrundsatz nach Art. 42 Abs. 1 GG, wenn jetzt "plötzlich" noch eine Grundgesetzänderung beschlossen wird?

Solange die verfassungsrechtlichen Vorgaben für das Gesetzgebungsverfahren eingehalten werden, sehe ich kein Problem. Ein eventuell denkbares Szenario könnte aber sein, dass sich einzelne Abgeordnete auf die Heilmann-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts berufen und den ganzen Vorgang im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 32 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) vor das Bundesverfassungsgericht bringen. Ob man damit durchkäme, kann ich nicht abschließend beurteilen. Wenn man sich auf eine neue Kreditermächtigung für die Bundeswehr beschränkt, wäre die Materie allerdings nicht besonders komplex. Die Abgeordneten könnten die nötigen Informationen nicht nur erlangen, sondern durchaus auch verarbeiten. Mit einem solchen Antrag nach § 32 BVerfGG könnte man im Hinblick auf die laufende Frist zumindest das Gesetzgebungsverfahren verlangsamen.

Nach bisheriger Praxis beruft ja der Präsident des alten Bundestages den neuen Bundestag ein. Könnte die neue Sperrminorität aus AfD und Linke auch eigenmächtig vorzeitig die Konstituierung des neuen Bundestages erzwingen und sozusagen Zeit von der Uhr nehmen?

Nach Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG muss der Bundestagspräsident den Bundestag zwar einberufen, wenn ein Drittel der Mitglieder, der Bundespräsident oder der Bundeskanzler es verlangen. In der Literatur besteht jedoch Einigkeit darüber, dass die dort genannten Akteure nicht über Art. 39 Abs. 3 S. 3 GG die Einberufung eines neu gewählten Bundestages in der Zeit bis zu dessen planmäßigem Zusammentritt veranlassen können. Begründet wird dies mit dem Wortlaut und der Systematik der Norm: Art. 39 Abs. 2 GG spricht vom "Zusammentritt" des Bundestages, Abs. 3 S. 1 vom "Wiederbeginn seiner Sitzungen".

Das meint?

Absatz 2 bezieht sich ausschließlich auf die erste, "konstituierende" Sitzung des neuen Bundestages nach der Wahl, Absatz 3 hingegen auf die folgenden Sitzungen des Bundestages. Außerdem würde damit auf den Zeitpunkt der Beendigung der alten Wahlperiode Einfluss genommen, obwohl das Grundgesetz eine Auflösung des Bundestages nur in den Fällen des Art. 63 Abs. 4 S. 3 und Art. 68 zulässt. Insofern könnte die neue Sperrminorität die Konstituierung des neuen Bundestages wohl nicht erzwingen.

Herr Laudage, danke für das Gespräch.

 

Gregor Laudage ist Rechtsreferendar am Hanseatischen Oberlandesgericht Hamburg und Doktorand an der Georg-August-Universität Göttingen.