Sondervermögen "Infrastruktur und Klimaneutralität"?: Kein Rechts­mittel gegen Zwe­ck­ent­f­rem­dung

"XXL-Schuldensauerei" titelt die Bild-Zeitung und kritisiert in dem Artikel die Verwendung des im Jahr 2025 geschaffenen Sondervermögens "Infrastruktur und Klimaneutralität" durch die Bundesregierung. Das Geld sei nicht für diese, sondern für andere Zwecke verwendet worden, heißt es dort. Die Zeitung bezieht sich dabei auf Studien des Instituts der deutschen Wirtschaft (Ifo) aus Köln und des Instituts für Wirtschaftsforschung (IW) München.

Doch sind diese Vorwürfe zutreffend? Für diese Beurteilung sind drei Fragen zu beantworten: Was ist der normative Hintergrund dieses Sondervermögens? Was ist der Zweck und was eine Zweckentfremdung? Welche Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen?

Normativer Hintergrund des Sondervermögens

Im März 2025 beschloss noch der alte Bundestag trotz der bereits erfolgten Bundestagswahl mit Zustimmung des Bundesrates eine Änderung des Grundgesetzes (GG), durch die in Art. 143h GG ein vollständig schuldenfinanziertes Sondervermögen "Infrastruktur und Klimaneutralität" geschaffen wurde. Seitdem darf der Bund im Rahmen dieses Sondervermögens Kredite bis zur Höhe von 500 Milliarden Euro aufnehmen, die gemäß Art. 143h Abs. 1, S. 3 GG nicht der Schuldenbremse nach Art. 109 Abs. 3; Art. 115 Abs. 2 GG unterfallen.

Von diesem Kreditbetrag, der die Größe eines regulären Bundeshaushalts übersteigt, hat der Bund nach Art. 143h Abs. 2 GG 100 Milliarden Euro an die Länder weiterzuleiten. Deren Aufteilung unter den Ländern erfolgt durch das Länder- und Kommunal-Infrastrukturfinanzierungsgesetz (LuKIFG) vom 20. Oktober 2025 sowie den Abschluss ergänzender Verwaltungsvereinbarungen zwischen dem Bund und dem jeweiligen Land.

Von den verbliebenen 400 Milliarden Euro fließen gemäß Art. 143h Abs. 1, S. 5 GG 100 Milliarden Euro in das weitere Sondervermögen "Klima- und Transformationsfonds", das bereits seit 2010 besteht. Dieses Sondervermögen trug ursprünglich die Bezeichnung "Energie- und Klimafonds" und sollte unter anderem durch die Umwidmung von Corona-Kreditermächtigungen finanziert werden. Dieses Vorhaben hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in seiner Entscheidung vom November 2023, mit der das Zweite Nachtragshaushaltsgesetz 2021 für nichtig erklärt wurde, unterbunden (Urt. v. 15.11.2023, Az. 2 BvF 1/22).

Die verbliebenen 300 Milliarden Euro stehen gemäß Art. 143h Abs. 1 S. 4 GG für Investitionen in einem Zeitraum von zwölf Jahren zur Verfügung. Das Nähere soll gemäß Art. 143h Abs. 1 S. 6 GG ein Bundesgesetz regeln, dafür wurde am 30. September 2025 das Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens Infrastruktur und Klimaneutralität (SVIKG) erlassen. Die konkrete Umsetzung erfolgt sodann durch das Jahreshaushaltsgesetz gemäß Art. 110 Abs. 2 GG, mit dem nicht nur dem Haushaltsplan des Kernhaushalts (unmittelbare Einnahmen und Ausgaben), sondern auch den Wirtschaftsplänen der Sondervermögen zugestimmt wird.

Letztlich ist also eine finanzrechtliche Gemengelage im Zusammenspiel von zwei Grundgesetzartikeln (Art. 110 Abs. 2 GG und Art. 143h GG), vier Gesetzen (SVIKG, KTFG, LuKIFG, Jahreshaushaltsgesetz) und Verwaltungsvereinbarungen geschaffen worden, welche Maßstäbe trübt und Finanzierungswege verschleiert.

Was ist eine "Investition" im Sinne des GG?

Vor diesem Hintergrund wollten die beiden genannten Wirtschaftsforschungsinstitute untersuchen, wofür das Geld aus dem Sondervermögen verwendet wurde: Gab es – wie vorgesehen – " zusätzliche Investitionen" in Infrastruktur und Klimaneutralität? Eine solche Untersuchung stößt jedoch zum einen auf das methodische Problem der Festlegung der Begriffe der Investitionen und der Formulierung "zusätzlich". Zum anderen fällt es schwer, den Gegenstand des Vorwurfs herauszuarbeiten.

Im Zentrum des Art. 143h GG steht damit zunächst der Investitionsbegriff – worauf stellt der ab? Müssen es ganz neue Investitionen sein (Bruttoinvestitionen) oder fallen auch Ersatzbeschaffungen darunter, die lediglich einen Werteverzehr ausgleichen (Nettoinvestitionen)?

Neben der Verwendung im GG findet sich der Begriff "Investition" in Regelwerken unterhalb der Verfassungsebene, etwa in der Bundeshaushaltsordnung (BHO) und in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR). Das Bundesfinanzministerium legt den sehr großzügigen Investitionsbegriff in § 13 Abs. 3 Nr. 2 BHO zugrunde. Danach zählen dann zu Investitionen Baumaßnahmen, der Erwerb von Sachen, Beteiligungen, Darlehen sowie Zuschüsse an die Sozialversicherungen. Insbesondere letztere führen dazu, dass mit dem Sondervermögen "Infrastruktur und Klimaneutralität" letztlich Löcher in den Sozialkassen gestopft werden können.

Der Investitionsbegriff der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung hingegen, den die Wirtschaftsforschungsinstitute präferieren, ist deutlich enger und erfasst nur Bau- und Ausrüstungsinvestitionen, Ausgaben für Forschung und Entwicklung sowie geistiges Eigentum und Software.

Eine verfassungsgerichtliche Klärung dieses Investitionsbegriffs ist im Rahmen des Art. 143h GG bislang nicht erfolgt.

"Zusätzlichkeit" der Investitionen

Gem. Art. 143h Abs. 1, S. 1 GG müssen die aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität finanzierten Investitionen außerdem "zusätzlich[…]" erfolgen. Satz 2 legt erläuternd fest, dass Zusätzlichkeit vorliegen soll, wenn eine angemessene Investitionsquote im Kernhaushalt erreicht wird.

Der Absatz 3, S. 1 von § 4 SVIKG versucht sich dazu mit einer Legaldefinition: Danach ist – grob gesagt – eine Investition zusätzlich, wenn die ohnehin im Kernhaushalt vorgesehenen Investitionen um zehn Prozent überschritten werden.

Dies stellt eine vertretbare einfachgesetzliche Interpretation des verfassungsrechtlichen Begriffs dar. Allerdings ist dies nicht die einzig denkbare Bezugsgröße für den Begriff "zusätzlich". Genauso gut könnten nämlich auch die absoluten Investitionsausgaben oder die bisherige Finanzplanung ohne das Sondervermögen dafür herhalten. Zudem hätte man eine Inflationsbereinigung vornehmen können. Im Einzelnen ist hier also Vieles ungeklärt.

Gegenstand des Vorwurfs der Institute

Sowohl das IW als auch das IFO haben bei der Untersuchung der Ausgaben der Bundesregierung enge Begriffe zugrunde gelegt; das gilt sowohl für den Begriff "Investitionen" als auch für "zusätzlich". Damit kommen beide zu dem Schluss, dass ein erheblicher Teil der durch das Sondervermögen "Infrastruktur und Klimaneutralität" finanzierten Investitionen nicht zusätzlich sei. Ihrer Ansicht nach hat die Regierung Vorhaben aus dem Kernhaushalt in den Wirtschaftsplan dieses Sondervermögens verlagert.

Aus verfassungsrechtlicher Sicht erscheint die von den Wirtschaftsforschungsinstituten angewandte Methodik nachvollziehbar. Aus den erschreckenden Ergebnissen einer behaupteten Fehlverwendungsquote von 86 Prozent (IW) bzw. 95 Prozent (IFO) kann für sich genommen aber noch nicht auf die Verfassungswidrigkeit der gesamten gesetzlichen Konstruktion geschlossen werden.

Zunächst haben sich die Forschungsinstitute im Schwerpunkt mit dem Haushaltsvollzug durch die Exekutive beschäftigt, nicht aber mit der gesetzlichen Haushaltsplanung.

Zudem werden die Ergebnisse des Jahres 2025 durch drei Entwicklungen verfälscht: Zum einen befand sich der Bund im Haushaltsjahr 2025 für neun Monate in der vorläufigen Haushaltsführung gemäß Art. 111 GG, was Investitionen sehr erschwerte. Zum anderen wurde das SVIKG als Ausführungsgesetz zu Art. 143h Abs. 1 GG erst Ende September 2025 ausgefertigt, selbst wenn es rückwirkend zum 1. Januar 2025 in Kraft trat. Schließlich bedürfen gerade Investitionen im Bausektor eines großen zeitlichen Vorlaufs in Planung und Ausschreibung.

Schon aus diesen Gründen drängt es sich nicht auf, aus dem nach Darstellung der Wirtschaftsforschungsinstitute mangelhaften Gesetzesvollzug auf die Verfassungswidrigkeit des gesamten Gesetzes zu schließen.

Mittelverwendung nicht gerichtlich überprüfbar

Gleichwohl könnten die Erkenntnisse zur bisherigen Verwendung der Mittel aus dem Sondervermögen "Infrastruktur und Klimaneutralität" Anlass geben, diese verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen. Denkbar wären zunächst die abstrakte Normenkontrolle, der Organstreit oder gar eine Individualverfassungsbeschwerde – doch allen Instrumenten stehen Hindernisse im Wege.

Eine abstrakte Normenkontrolle nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 2 GG könnte von einem Viertel der Bundestagsabgeordneten oder einer Landesregierung nur gegen ein Gesetz selbst erhoben werden, nicht aber gegen den Gesetzesvollzug durch die Bundesregierung, sofern dieser nicht auf die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des zu Grunde liegenden Gesetzes durchschlägt. Zumindest angesichts der Sondersituation des Jahres 2025 wird aber selbst bei einer Wertung des Haushaltsvollzugs als verfassungswidrig noch keine Verfassungswidrigkeit des Haushaltsgesetzes selbst oder des SVIKG anzunehmen sein.

Ein Organstreitverfahren nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 1 GG könnte vom Bundestag selbst oder einer Fraktion in Prozessstandschaft für den Bundestag gegen die Bundesregierung eingeleitet werden. Es setzt aber voraus, dass ein Recht des Parlaments durch die Bundesregierung verletzt würde. Dann müsste erfolgreich geltend gemacht werden, dass das Recht des Bundestages als Haushaltsgesetzgeber dadurch beeinträchtigt würde, dass die Bundesregierung als die den Haushalt vollziehende Stelle die Vorgaben des Haushaltsgesetzes missachtete. Allerdings besteht auch sonst kein Recht des Parlaments aus dem Haushaltsgesetz darauf, dass die darin vorgesehenen Ausgaben getätigt werden. Vielmehr müsste sich eine solche Pflicht aus einem anderen Sachgesetz oder aus einer vertraglichen Verpflichtung ergeben.

Eine Individualverfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4 a GG scheiterte schließlich daran, dass kein Grundrecht auf Haushaltsvollzug besteht. Allenfalls könnte ein Bürger eine Verletzung seines Wahlrechts zum Bundestag gemäß Art. 38 Abs. 1 GG geltend machen. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass das zukünftige Wahlrecht zum Bundestag dadurch entwertet würde, dass die Bundesregierung gegenwärtig eine Investitionsquote nicht einhielte.

Kritik ja, Verfassungswidrigkeit nein

Selbst wenn man den Wirtschaftsforschungsinstituten folgte, bestände derzeit voraussichtlich kein prozessualer Weg, das Haushaltsgebaren der Bundesregierung verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen.

Durch das Sondervermögen "Infrastruktur und Klimaneutralität" ist ein finanzrechtlicher Mikrokosmos der Unübersichtlichkeit geschaffen worden. Gegenwärtig spricht einiges dafür, dass die Kritik der Wirtschaftsforschungsinstitute am Haushaltsgebaren der Bundesregierung richtig ist. Die Kritik betrifft allerdings lediglich den Haushaltsvollzug und macht das zu Grunde liegende Haushaltsgesetz noch nicht verfassungswidrig.

Im Übrigen fehlt es derzeit an einer prozessualen Möglichkeit, diese Fragestellung von dem BVerfG überprüfen zu lassen.

Der Autor Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt ist Lehrstuhlinhaber für Öffentliches Recht, insbesondere Staatsrecht, Verwaltungs-, Kommunal- und Finanzrecht, an der Universität Potsdam und Direktor des dortigen Kommunalwissenschaftlichen Instituts.