Büro- und Personalausstattung für Altkanzler vor Gericht: Schrö­ders Klage ist aus­sichtslos

Im Mai diesen Jahres war es dann so weit. Nach längerer Diskussion um die Sonderrechte des Bundeskanzler a.D. Schröders trotz seiner Nähe zu Waldimir Putin beschloss der Haushaltsausschuss die Abwicklung seines Büros mitsamt Mitarbeitern. Begründet wurde dies nicht mit seinen Russland-Kontakten, sondern mit fehlenden fortwirkenden Amtsverpflichtungen.

Es geht um den Einsatz erheblicher öffentlicher Haushaltsmittel. Nach Angaben der Bundesregierung in einer Kleine Anfrage wurden zwischen 2016 und 2021 jeweils mehr als 400.000 Euro jährlich, anfangs sogar über 550.000 Euro im Jahr allein für die Unterstützung des Büros des Bundeskanzlers a.D. Gerhard Schröder aufgewandt (BT-Drucks. 20/950). 

Jetzt geht Gerhard Schröder in die Offensive. Er klagt vor dem Berliner Verwaltungsgericht gegen den Bundestag und verlangt seine ihm entzogenen Sonderrechte zurück. Dies mit einigem Getöse. Seine Anwälte formulieren, die Entscheidung des Haushaltsausschusses erinnerte an einen "absolutistischen Fürstenstaat" und dürfte in einer Demokratie keinen Bestand haben.

Bei nüchterner Betrachtung ist indes die Klage von Schröder aussichtslos und voraussichtlich bereits unzulässig. 

Schon Klagebefugnis von Schröder fehlt

Trotz seiner dargestellten Unzufriedenheit fehlt dem Bundeskanzler a.D. die nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Klagebefugnis. Danach hat der Kläger darzulegen, durch den Verwaltungsakt oder eine sonstige Handlung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein: 

Dass ein Bundeskanzler a.D. geltend machen könnte, durch die Bereitstellung von Stellen und Räumen für seine "fortwirkenden Verpflichtungen" aus dem Regierungsamt in seinen persönlichen Rechten betroffen oder gar verletzt zu sein, ist fernliegend. Nach der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte haben jedenfalls Beamte und sonstige Beschäftigte im öffentlichen Dienst keinen Anspruch darauf, dass für ihre eigene Beschäftigung oder zur Unterstützung der ihnen übertragenen Aufgaben zusätzliche oder andere Stellen geschaffen werden müssen. 

Die Haushaltsplanung des Deutschen Bundestags kann deshalb eigene subjektive Rechtspositionen eines nicht mehr mit Regierungsaufgaben befassten Bundeskanzlers nicht verletzen. Betrachtet man diese Frage losgelöst von dem großspurigen Auftritt des Bundeskanzlers a.D. und seiner Rechtsanwälte, wird das schnell klar: 

Sollte das Verwaltungsgericht hier irgendwelche subjektiven öffentlichen Rechte zuerkennen, wird demnächst auch der Vollzugspolizist der Bundespolizei oder der Soldat der Bundeswehr unter Berufung auf seine individuellen Rechte gegen die Haushaltsansätze des Bundestages klagen wollen – Gründe – wie etwa unzureichende Ausstattung – gäbe es sicher genug. 

Keine Gleichbehandlung im Unrecht

Bei der gebotenen nüchternen Betrachtung verbindet den Altkanzler mit dem beklagten Bundestag hinsichtlich der überlassenen Büros kein irgendwie rechtlich relevantes Verhältnis. Die Büroräume am Regierungssitz werden jeweils durch die Fraktion des Bundestags bereitgestellt, aus der der Bundeskanzler hervorging. Bereits in einem Bericht vom 18.09.2018 hat der Bundesrechnungshof allerdings kritisiert, dass die Bereitstellung von Büros aus dem Fraktionskontingent gegen das Abgeordnetengesetz verstoße und eine zweckwidrige Verwendung von Fraktionsmitteln darstelle. 

Legt man die Sichtweise zugrunde, dass die Nutzung des Büros durch ehemalige Mitglieder der Bundesregierung nicht der Fraktionsarbeit dient, könnte wohl nicht einmal die Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gerügt werden. Auf eine Gleichbehandlung bei zweckwidrig verwendeten Mitteln gibt es keinen Anspruch. Für die weitere Personalunterstützung wäre ohnehin das Bundeskanzleramt verantwortlich.

Als weiteren Klagegrund nennen Schröders Rechtsanwälte in der Pressemitteilung die fehlende Anhörung. Das wird jedoch die Aussichtslosigkeit seiner Klage nicht ändern. Im Gesetzgebungsverfahren für den Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz sind schlichtweg keine persönlichen Anhörungsrechte für einzelne Amtsträger, Beamte oder von der Haushaltsplanung betroffener Aufgabenträger der Bundesverwaltung vorgesehen. 

Subjektive öffentliche Rechte einzelner Bediensteter, Amtsträger oder Personen, die von einer Kürzung oder Änderung der zur Aufgabenerfüllung eingesetzten Mittel betroffen sein könnten, sind der Haushaltsplanung und -gesetzgebung grundsätzlich fremd. 

Keine Rechtsgrundlage für Unterstützungspflicht des Staates gegenüber Ex-Kanzler

Zuletzt bleibt die Frage, ob Schröder geltend machen kann, in "nachwirkenden Ansprüchen" aus dem Amt des Bundeskanzlers verletzt zu sein, eine für die Klagebefugnis notwendige subjektiv-rechtliche Position also aus der Stellung als ehemaliges Mitglied der Bundesregierung folgen könnte. In diesem Zusammenhang stellen sich viele spannende Fragen des öffentlichen Dienstrechts, etwa ob das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums auch für Mitglieder der Bundesregierung und anderer Verfassungsorgane gilt. 

Dem muss aber nicht nachgegangen werden, weil die Wiederherstellung der "Sonderrechte" zur Erfüllung "fortwirkender Verpflichtungen" aus dem Amt des Bundeskanzlers nicht die subjektive Rechtsstellung der Person betrifft, die dieses Amts ausführte. Anderes mag etwa für Streitigkeiten um das dem Amtsträger persönlich zustehende Ruhegehalt gem. § 15 Bundesministergesetz (BMInG) gelten. 

Die Ausgaben für Büro und Personal sind zwar jeweils in den Einzelplänen des Bundeskanzleramts und des Bundestags mit dem jährlichen Haushaltsgesetz verabschiedet worden. Eine materielle Rechtsgrundlage, wonach der Bundeskanzler oder ein sonstiges Mitglied der Bundesregierung aus öffentlichen Mitteln bei der Wahrnehmung von "fortwirkenden Verpflichtungen" zu unterstützen wäre, fehlt indes. Ohne eine solche gesetzliche Regelung fehlt jedenfalls die Grundlage, hinsichtlich der zur Aufgabenerfüllung bereitgestellten Ressourcen subjektiv-öffentliche Rechte der betroffenen Amtsträger überhaupt zu diskutieren.

Schröders Klage ruft Versäumnisse in Erinnerung

Mit seiner Klage erreicht Bundeskanzler a.D. Schröder deshalb vor allem eines: Er ruft in Erinnerung, dass der Bundesgesetzgeber eine seit 2018 bekannte Forderung ignoriert hat: In seinem Bericht vom 18.09.2018 stellte der Bundesrechnungshof die Prüfungen und Ergebnisse der "fortwirkenden Verpflichtungen" näher dar, wobei der Bundesrechnungshof die Büros von damals drei ehemaligen Bundeskanzlern geprüft hatte. Die aus öffentlichen Mitteln finanzierten Dienstkräfte hätten dabei die Altkanzler bei privaten Erledigungen unterstützt, wurden für weitere Erwerbstätigkeiten eingesetzt oder waren – während gesundheitlicher Einschränkungen des Altkanzlers - vorwiegend für dessen Ehefrau tätig. 

Dabei hat der Bundesrechnungshof festgestellt, dass sich die Tätigkeiten von Bundeskanzlern a.D. mit zunehmenden (zeitlichen) Abstand zu ihrem früheren Amt verändern – bei einigen "setzte dieser Prozess sehr rasch ein". Er rügte die Bundesregierung und forderte zu einer stärkeren Überwachung der Büros ehemaliger Bundeskanzler auf. Gleichwohl teilte die Bundesregierung auf die genannte Kleine Anfrage mit, dass weder die Termine, Publikationen und Vorträge des ehemaligen Bundeskanzlers Schröder dokumentiert würden, noch die dafür eingesetzten zeitlichen und personellen Ressourcen. Eine Verpflichtung zur Dokumentation würde auch nicht bestehen.

Keine Verpflichtungen im Staatsinteresse, keine Begründetheit der Klage 

Deshalb erscheint die Klage auch unbegründet: Schröders Darstellungen, welche fortwirkenden Verpflichtungen aus dem Amt als Bundeskanzler er noch wahrnimmt, dürften ein großes Interesse der Öffentlichkeit verdienen und zum Ansturm der Hauptstadtjournalisten auf die mündliche Verhandlung führen. 

Im Bericht des Bundesrechnungshofes vom September 2018 wurde jedenfalls kein ehemaliger Bundeskanzler als Ausnahme erwähnt, der noch nennenswerte Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem ehemaligen Regierungsamt erfüllt. Stellt der Haushaltsausschuss des Bundestages im Mai 2022 – ungeachtet des tagesaktuellen Anlasses – als Grund auf das Fehlen fortwirkender Verpflichtungen bei dem einzigen noch lebenden ehemaligen Bundeskanzler ab, liegt jedenfalls kein Widerspruch zum Bericht des Bundesrechnungshofes vom 18.09.2018 vor. 

Ungeachtet dessen führt das Fehlen einer Regelung zu den "fortwirkenden Verpflichtungen" – entgegen der markigen Ankündigungen – gerade zur Erfolglosigkeit der Klage vor dem Verwaltungsgericht. 

Bundestag muss Mittel für Ex-Kanzler endlich gesetzlich regeln  

Dem Bundestag obliegt die zukünftige Ausgestaltung einer Regelung, mit der die politischen und gesellschaftlichen Erwartungen an die Tätigkeit ehemaliger Amtsträger nach Ablauf der notwendig beschränkten Amtszeit mit den Grundsätzen von Ordnungsmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit harmonisiert werden können. 

Der Auftritt des Bundeskanzlers a.D. Gerhard Schröder 17 Jahre nach Amtsende zeigt die Notwendigkeit auf, die eingesetzten Mittel allgemein zeitlich zu begrenzen, abzuschmelzen und von sonstigen Erwerbs-, Neben- und Privattätigkeiten abzugrenzen. Vor allem muss unabhängig kontrolliert werden, ob die eingesetzten Mitarbeiter tatsächlich für das Staatswohl oder aber für das Privatinteresse der Ex-Kanzler arbeiten, wozu das Bundeskanzleramt offenbar weder gewillt noch in der Lage ist. 

Der Autor Prof. Dr. Klaus Herrmann ist Rechtsanwalt und Partner der auf das öffentliche Recht spezialisierten Kanzlei DombertRechtsanwälte in Potsdam, Fachanwalt für Verwaltungsrecht sowie Honorarprofessor für Wirtschaftsverwaltungsrecht und Verwaltungsrecht an der Brandenburgischen Technischen Universität Cottbus. Er lehrt als Lehrbeauftragter für öffentliches Dienstrecht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg.