Sarrazin-Entlassung: Ein Akt der freien Rechtsschöpfung?
Der Antrag des Vorstands der Bundesbank auf Entlassung von Thilo Sarrazin liegt dem Bundespräsidenten vor und wird überprüft. Aber kann der Bundespräsident den Bundesbanker überhaupt abberufen? Ein Kommentar von Prof. Dr. Karl-Heinz Ladeur zu einem Präzedenzfall, der auch in Juristenkreisen für Verwirrung sorgt.
Die Bundesbank hat bekanntlich beim Bundespräsidenten beantragt, Thilo Sarrazin aus seinem Amt als Mitglied des Vorstands der Bundesbank zu entlassen. In der dazu ergangenen Pressemitteilung und in der daraufhin erfolgten Presseberichterstattung finden sich nur vage Andeutungen zu der Rechtsgrundlage einer solchen Entscheidung. Das ist verständlich, denn eine solche Rechtsgrundlage existiert nicht.
Immerhin ist deutlich geworden, dass sie offenbar im Bundesbankgesetz (BBankG) nicht zu finden ist, wo man sie mit Recht zunächst vermuten würde. Die Bestellung der Vorstandsmitglieder ist zwar eindeutig geregelt, aber eben nicht ihre Entlassung. Das ist in der Tat merkwürdig, ja, einmalig: Soweit ich sehe, wird für alle anderen öffentlichen Amtsträger die Bestellung wie die Entlassung gesetzlich geregelt.
Deshalb kann es sich auch nicht einfach um eine unbeabsichtigte Lücke des Gesetzes handeln, sondern die Lücke dürfte durchaus eine planvolle sein. Die Regelung hätte sich derart aufgedrängt, dass man ihre Unterlassung nicht als ein Versehen betrachten kann.
Nicht unbedingt sinnvoll, aber planvoll: Unabrufbarkeit gewollt
Offenbar hielt der Gesetzgeber eine Regelung nicht für erforderlich. Das haben sowohl die damalige Bundesregierung in der Begründung des Gesetzes (BT-Drs 2/2782, 26) als auch der zuständige Bundestagsausschuss ausdrücklich anerkannt. Gewollt war also die "Unabrufbarkeit", wie Helmut Siekmann in einem Working Paper des Institutes of Law and Finance (Frankfurt/M, 2005) mit Recht festgehalten hat.
Wie auch schon der Fall des früheren Bundesbankpräsidenten Ernst Welteke (der nach einer dubiosen privaten Einladung zu einem Hotelaufenthalt schließlich zurücktrat) gezeigt hat, ist die Annahme einer planvollen Lücke des Gesetzes nicht gleichbedeutend mit der Annahme, dass es sich um eine sinnvolle Lücke handelt.
Das gilt umgekehrt ebenso: Man kann nicht ohne weiteres allein aus der Tatsache, dass die Regelungslücke nicht sinnvoll ist, ableiten, sie könne durch eine einfache Analogie – noch dazu zu arbeitsrechtlichen Regeln – geschlossen werden.
Kein Arbeitsverhältnis, keine Regelung durch Kodex oder Satzung
Dazu vorab: Die Vorstandmitglieder stehen nicht in einem arbeitsrechtlichen Verhältnis zur Deutschen Bundesbank oder zur Bundesrepublik Deutschland, sondern in einem besonderen "öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis", § 7 Abs. 4 S. 1 BBankG. Dieses Rechtsverhältnis richtet sich nach öffentlichem Recht. Hinweise von Arbeitsrechtlern zur Rechtslage sind deshalb mit Vorsicht zu behandeln.
In diesem Zusammenhang wird häufig ergänzend, wenn auch nebulös, auf den "Verhaltenskodex" für die Vorstandsmitglieder hingewiesen. Es handelt sich um eine nicht rechtlich bindende Verhaltensreglung, die die Voraussetzungen der Entlassung nicht verbindlich regeln könnte, diesen Anspruch allerdings auch gar nicht erhebt: Auch darin steht nichts über eine Entlassung.
In der Presse geistert auch ein anderer vager Hinweis auf die Möglichkeit der Entlassung wegen "schwerer Verfehlung" herum. Er geht wohl zurück auf eine ungenaue Lektüre der europäischen "Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank". Dort heißt es in der Tat, Art. 14 Abs. 2 S. 2, dass der Präsident einer nationalen Zentralbank insbesondere bei "einer schweren Verfehlung" entlassen werden kann – der Präsident wohlgemerkt, sonstige Mitglieder betrifft die Vorschrift nicht. Hier sind Analogien ebenfalls fehl am Platze, weil eine Erweiterung auch kaum mit der Kompetenzverteilung zwischen Mitgliedstaaten und EG vereinbar wäre.
Nicht nur wie, sondern wer: Auch Kompetenz und Verfahren nicht geregelt
Im Übrigen ist weder dort noch natürlich im Bundesbankgesetz etwas zur Kompetenz für die Entlassung und das einzuhaltende Verfahren zu finden. Dass auch dies gesetzlich geregelt werden muss, liegt auf der Hand. Auch hier kann man nur darüber rätseln, wie das hier für richtig gehaltene Verfahren zustande gekommen ist. Freie Rechtsschöpfung?
Wie steht es mit dem Vertrag, der mit den Vorstandsmitgliedern nach § 7 Abs. 4 S. 2 BBankG über ihre Rechtsverhältnisse, insbesondere Besoldungsfragen, abzuschließen ist. Der Inhalt dieser Verträge ist mir im Einzelnen nicht bekannt, dies ist auch für die Rechtslage ganz nebensächlich, denn selbstverständlich könnten im Gesetz nicht geregelte Statusfragen wie die Voraussetzungen der Entlassung nicht Gegenstand eines öffentlichrechtlichen Vertrages sein. Das ist eben anders als im Arbeitsrecht.
Was nun? Sollte also eine Entlassung rechtlich ganz ausgeschlossen sein? So weit kann man nicht gehen. Hier läst sich aus allgemeinen Grundsätzen ableiten, dass es eine Möglichkeit geben muss, ein Dienstverhältnis in ganz besonderen Situationen zu lösen. Dabei drängt sich der Fall der Dienstunfähigkeit auf.
Kein Rückgriff auf das Arbeitsrecht
Kann im Übrigen aber auf das allgemeine Arbeitsrecht und die Kündigung aus wichtigem Grund zurückgegriffen werden? Dies ist wohl eine Auffassung, die von Arbeitsrechtlern vertreten wird, die sich zum Fall Sarrazin geäußert haben, allerdings ohne die Besonderheiten der öffentlich-rechtlichen Konstellation zu berücksichtigen. Diese Auffassung findet sich allerdings auch in einem älteren Kommentar zum Bundesbankgesetz (Gramlich, BBankG, 1988, § 7 Anm. 21; ähnlich auch Häde, NJW 2004, 1641).
Sie ist aber mit der beschriebenen Rechtslage nicht vereinbar: Mitglieder des Vorstands der Bundesbank sind keine normalen Arbeitnehmer oder Beamte, sie sollen mit einer Unabhängigkeit ausgestattet sein, die sie eher mit Richtern vergleichbar macht. Ein Entlassungsverfahren müsste deshalb gesetzlich besonders geregelt werden.
Im Übrigen hat der Gesetzgeber das Problem anlässlich des Falles Welteke im Jahre 2004 auch noch einmal gesehen und wiederum keine Gesetzesänderung vorgenommen.
Entlassung nur als Notfallregelung
Eine Entlassung ist angesichts dieser Konstellation allenfalls in evidenten Fällen möglich. Jede andere Rechtsauffassung ist mit rechtsstaatlichen Prinzipien nicht vereinbar. Zuerst ist hier der Fall der Dienstunfähigkeit zu nennen. Im Übrigen können aber nur Fälle in Betracht kommen, die der Dienstunfähigkeit gleichkommen, das heißt in denen die Ausübung des Dienstes – wie aus gesundheitlichen Gründen – faktisch nicht mehr akzeptabel ist.
Das ist der Fall bei einer schweren dienstlichen Verfehlung (Insidergeschäften etc.) oder einer erheblichen Straftat. Meinungsäußerungen, auch solche, die bei einem Beamten, der Herr Sarrazin nicht ist, zu einer Entlassung aus dem Dienst führen könnten, können nicht dazu gehören.
Letztlich geht es hier – und kann es nur gehen – um eine Art Notfallregelung. Alles andere hätte der Bundestag regeln müssen. Natürlich kann der Bundestag eine andere Regelung vorsehen, auch eine Entlassung aus wichtigem Grund, aber er hat es eben nicht getan – und diese Lücke darf nicht einfach freirechtsschöpferisch geschlossen werden.
Der Antrag beim Bundespräsidenten – eine Erfindung der Bundesbank
Dass nur dies richtig sein kann, ergibt sich auch aus der Prüfung der verfahrensrechtlichen Seite: Auch das Verfahren einer Entlassung bedürfte einer gesetzlichen Regelung. Die jetzt gewählte Variante (Antrag des Vorstands beim Bundespräsidenten) ist eine Erfindung der Bundesbank.
Allenfalls die actus contrarius-Theorie (Entlassung im gleichen Verfahren wie die Bestellung), also die Entlassung durch den Bundespräsidenten auf Vorschlag der Bundesregierung, wäre zur Begründung überhaupt diskutabel. Dass es hier nur um eine Notfallregelung gehen kann, die aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen abzuleiten ist, wird dadurch aber noch einmal bestätigt.
Tatsächlich ist auch dieser prozedurale Gedanke verfehlt, denn der actus contrarius hat ganz andere Voraussetzungen und verändert die Stellung von Bundesregierung und Bundespräsident ganz erheblich: Es geht anders als bei der Bestellung nun nicht mehr um die rechtlichen Grenzen einer politischen Entscheidung sondern um eine disziplinarische Entscheidung.
Der Bundespräsident als Disziplinarinstanz?
Dass dafür der Bundespräsident oder die Bundesregierung bei einem mit Unabhängigkeit ausgestatteten Vorstandsmitglied der Bundesbank zuständig sein sollten, ist alles andere als zwingend.
Hier läge es näher, an ein Disziplinargericht zu denken. Das ist übrigens auch die Lösung, die für die EZB besteht: Die Entlassung ihres Präsidenten kann nur durch den Europäischen Gerichtshof erfolgen, Art. 11 Abs. 4 der Satzung.
Alles in allem dürfte deutlich geworden sein, dass eine Entlassung Thilo Sarrazins auf ganz dünnen rechtlichen Beinen steht. Es wäre zu wünschen, dass der Bundespräsident dies noch rechtzeitig erkennt, bevor der Fall vor ein Gericht geht.
Der Autor Karl-Heinz Ladeur ist emeritierter Professor für Öffentliches Recht (Staats- und Verwaltungsrecht) an der Universität Hamburg. Er hat eine Vielzahl von wissenschaftlichen Arbeiten u. a. zu Verfassungsfragen und zu zentralen Fragen des Verwaltungsrechts wie auch zur Stellung der Bundesbank veröffentlicht.
