Sicherheitsrat der Vereinten Nationen: Die Ukraine sägt an Russ­lands Sitz

Russland blockiert den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UN). Laut Charta trägt dieses Gremium die "Hauptverantwortung" zur Wahrung des Weltfriedens. Gerade, wenn Krieg ausbricht, hat der Rat die Aufgabe und das Recht, den Beteiligten Einhalt zu gebieten – und seine völkerrechtlich verbindlichen Resolutionen notfalls mit Zwangsmaßnahmen durchzusetzen. Seine fünf ständigen Mitglieder können aber jede Entscheidung, die keine Verfahrensfrage betrifft, mit ihrem Veto blockieren. Jede Resolution, die sich gegen den russischen Angriffskrieg in der Ukraine richtet, ist damit von vornherein zum Scheitern verurteilt. 

Schon deswegen hat der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj ein vitales Interesse daran, dass Russland diesen Sitz verliert. "Ein Staat, der Kriegsverbrechen an Zivilisten begeht, kann nicht Mitglied des UN-Sicherheitsrates sein", zitiert ihn Zeit Online. Doch kann man Russland diesen Sitz wirklich entziehen? 
 

Die "P5" beherrschen die Vereinten Nationen 

Auf den ersten Blick ist diese Frage schnell mit "Nein" beantwortet. Die Gründer der UN haben den permanent five, den ständigen fünf Mitgliedern des Sicherheitsrates mit dem Veto-Recht große Macht in die Hände gelegt. Denn nur bei Verfahrensfragen müssen sich die ständigen Mitglieder der Mehrheit beugen; gegen jeden "sonstigen" Beschluss kann Veto eingelegt werden. 

Dabei fällt die Frage, ob ein Beschluss Inhalt oder Verfahren betrifft, selbst unter "Sonstiges". So können die ständigen Mitglieder den Weg zu einem Veto wieder frei machen. Dass diese Praxis des "Doppel-Veto" akzeptiert wird, ist ein Beispiel für die Stärke der Veto-Mächte im System der UN. Dass das Veto-Recht auch gegen die ansonsten mit Zwei-Drittel-Mehrheit zu beschließende Änderung der Charta ausgeübt werden kann, ein anderes. 

Wichtige Richtungsentscheidungen trifft zwar oft die Generalversammlung. Ganz gleich aber, ob es sich um die Wahl einer neuen Generalsekretärin oder die Aufnahme eines neuen Mitglieds handelt – stets ist eine Empfehlung des Sicherheitsrates die Voraussetzung. Jede Veto-Macht kann jederzeit eine solche Empfehlung verhindern. Konsequenterweise gilt das auch für einen Ausschluss aus den Vereinten Nationen nach Art. 6 der Charta der Vereinten Nationen (UN-Charta) oder auch nur einen zeitweiligen Entzug der Mitgliedsrechte nach Art. 5. 

Auf diesem Wege ist einer Blockade des Sicherheitsrates also nicht beizukommen: Durch das Vetorecht kann Russland verhindern, ausgeschlossen zu werden. Ebenso kann Russland vereiteln, dass die anderen Staaten ihm das Veto nehmen, sei es durch Suspendierung der Mitgliedschaft oder Änderung der Charta. 
 

Steht Russland das Veto überhaupt zu? 

Vielversprechender erscheint dagegen ein anderer Weg, für den die Ukraine anscheinend kürzlich die Grundlage legte: Der Zweifel an Russlands Legitimität als Veto-Macht. 

Gemäß Art. 23 UN-Charta sind die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates: die Republik China, Frankreich, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland, die Vereinigten Staaten von Amerika – und die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken (UdSSR). Die UdSSR wurde im Dezember 1991 aufgelöst – und die "Russische Föderation" steht nicht auf der Liste. 

Die russische Invasion dauerte noch keine Stunde an, als der Vertreter der Ukraine im Sicherheitsrat sogar die Legitimität der Mitgliedschaft Russlands in Zweifel zog. Er forderte den bei der Sitzung anwesenden UN-Generalsekretär dazu auf, durch seine Verwaltung die Empfehlung des Sicherheitsrates und die Resolution der Generalversammlung zur Aufnahme der Russischen Föderation an alle UN-Mitglieder zu verteilen. 

Und weiter: Es wäre ein Wunder, könnte die Verwaltung diese Dokumente vorlegen. 
 

Das Erbe der Sowjetunion 

Dass für Russland kein Beitrittsakt verzeichnet ist, ist wenig verwunderlich. Denn das Land beansprucht die Rechte der 1991 untergegangenen Sowjetunion für sich. Genau das bestreitet aber der ukrainische Botschafter: Es stehe nichts über "Kontinuität" als "heimlichen Weg in die Organisation" in der Charta. 

Man könnte meinen, dass er sich damit auf dünnem Eis bewegt. Denn auch für die 1991 von der Sowjetunion unabhängig gewordene Ukraine gibt es diese Dokumente nicht. Jedoch war vor ihr die Ukrainische Sozialistische Sowjetrepublik (SSR) UN-Gründungsmitglied. 
Diese Mitgliedschaft verdankte die Ukrainische SSR (wie übrigens auch die Belarussische SSR) dem Misstrauen Stalins gegenüber den westlichen Ländern. Da er befürchtete, überstimmt zu werden, sicherte er seiner Sowjetunion de facto drei Stimmen in der Generalversammlung und zeitweilig zwei Stimmen im Sicherheitsrat: Neben der Sowjetunion hatten die Belarussische SSR von 1974–1975, die Ukrainische SSR von 1948–1949 und von 1984–1985 einen Sitz im Sicherheitsrat inne. 

Beide Staaten haben im Jahr 1991 ihre Unabhängigkeit von der Sowjetunion erklärt. Völkerrechtlich sind sie aber mit ihren Vorgänger-Unionsrepubliken identisch. Denn weder der Name noch die Regierungsform eines Staates sind völkerrechtlich relevant. Folglich tun auch deren Änderungen nichts zur Sache. Für das Völkerrecht ist lediglich entscheidend, ob ein Gebilde der vom österreichischen Staatsrechtler Georg Jellinek begründeten sogenannten "Drei-Elemente-Lehre" entspricht. Demnach hat ein Staat ein Staatsvolk, das sich auf einem Staatsgebiet eine eigene Ordnung gibt und diese mittels Staatsgewalt durchsetzt. Das trifft aber sowohl auf Belarus als auch auf die Ukraine und deren jeweilige Vorgänger zu. Beide Staaten gab es bereits vor 1991, damals waren sie aber als sowjetische Unionsrepubliken nicht voll souverän. 

Mit anderen Worten: Belarus und die Ukraine waren bereits Staaten, als sie sich unabhängig erklärten. Somit konnten sie ihre Mitgliedschaft einfach behalten. 
 

Die Lehre vom "Fortsetzerstaat" 

Auch der russische Staat ist nicht erst 1991 entstanden. Staatsrechtlich geht seine Geschichte mindestens bis ins Zarenreich des 16. Jahrhunderts zurück, die Vorläufer reichen über Moskauer Fürstentümer bis zu den Kiewer Rus des Mittelalters. Der letzte Zar des Russischen Kaiserreichs wurde im Zuge der Februarrevolution 1917 zum Abdanken gezwungen. Kurz nach der Oktoberrevolution 1917 wurde dann die Russische Sozialistische Föderative Sowjetrepublik (SFSR) gegründet, die Ende 1922 zu den Gründungsmitgliedern der Sowjetunion zählte. Wenngleich die Sowjetunion zweifellos von Russland dominiert wurde, war Russland staatsrechtlich nie die (ganze) Sowjetunion, sondern stets nur ein Teil derselben. 

Anders als die 14 anderen Sowjetrepubliken erklärte Russland zwar nie die Unabhängigkeit. In der Alma Ata-Deklaration vom 21. Dezember 1991 heißt es aber: "Mit der Schaffung der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten hört die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken auf zu existieren." Neben Russland, der Ukraine und auch Belarus hatten acht weitere ehemalige Unionsrepubliken die Erklärung unterzeichnet. Die UdSSR, die zum Schluss nur noch Russland als einziges Mitglied enthielt, wurde demnach aufgelöst. 

Gleichzeitig verständigten sich die GUS-Staaten darauf, dass die Russische Föderation die Rechte und Pflichten der untergegangenen Sowjetunion in Anspruch nehmen sollte. Weil Russland schon vor Ende der Sowjetunion existierte, konnte es sich dabei nicht um "Nachfolge" handeln. Stattdessen sollte Russland die Rechte und Pflichten der Sowjetunion "fortsetzen". 

Eine völkerrechtlich einzigartige Konstruktion war geboren – und wurde seitdem über 30 Jahre uneingeschränkt anerkannt. Schon deswegen wird es die Ukraine schwer haben, Russland seine Mitgliedschaft und den Sitz im Sicherheitsrat streitig zu machen. 
 

China als Präzedenzfall? 

Gänzlich aussichtslos ist das Unterfangen jedoch nicht. Denn China könnte als Präzedenzfall dienen. Die im Wortlaut der Charta benannte Republik China wurde 1912 ausgerufen und umfasste das chinesische Festland sowie seit 1945 insbesondere die Insel Taiwan. Auf eben diese Insel zog sich die Regierung der Republik China nach der Niederlage im Chinesischen Bürgerkrieg 1949 zurück. Auf dem chinesischen Festland wurde die Volksrepublik China ausgerufen, die heute den chinesischen Sitz im Sicherheitsrat inne hat. 

Doch erst 1971, nach immerhin 22 Jahren, beschloss die Generalversammlung in ihrer Resolution Nr. 2758, die "rechtmäßigen Befugnisse" (lawful rights) der Volksrepublik "wiederherzustellen" und fortan im Sicherheitsrat keine chinesischen Vertreter von der Insel Taiwan, sondern stattdessen nur noch solche vom Festland zu akzeptieren. Da es sich hier lediglich um die Frage der Vertretung Chinas handelte, wurde dieser Vorgang nicht als Ausschluss Taiwans angesehen. Der Sicherheitsrat war folglich nicht beteiligt. 

Das Verhältnis zwischen Festlandchina und Taiwan ist ein eigenes, schwieriges Problem, das mit der Auflösung der UdSSR nicht verglichen werden kann. Das Beispiel zeigt dennoch, dass die UN durchaus auf Veränderungen bei ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates reagieren können. Das gilt erst recht, wenn ein Mitglied untergeht. 

Weil aber die Lehre von Russland als "Fortsetzerstaat" schon für so lange Zeit unwidersprochen geblieben ist, ist es völkerrechtlich bestenfalls schwierig, hieran etwas zu ändern. Das gilt insbesondere für die Ukraine, die seinerzeit an der Entstehung dieses Phänomens mitwirkte. Russlands Position könnte inzwischen zu Völkergewohnheitsrecht erstarkt sein. Völlig stumpf ist das juristische „Sägeblatt“, mit dem die verzweifelte Ukraine dem russischen Sitz im Sicherheitsrat zusetzt, aber nicht. 
 
Der Autor Simon Gauseweg ist akademischer Mitarbeiter an der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder) am Lehrstuhl für Öffentliches Recht insbesondere Völkerrecht, Europarecht und ausländisches Verfassungsrecht.