Auf einem EU-Gipfel wird aktuell über das Reparationsdarlehen für die Ukraine aus eingefrorenem russischem Vermögen verhandelt. Vor allem Belgien zögert, auch weil es eine russische Klage befürchtet. Zu Unrecht, meint Patrick Heinemann.
Europa streitet über das Reparationsdarlehen in Höhe von bis zu 210 Milliarden Euro. Der "Reparations Loan" soll der Ukraine die Mittel zur Verfügung stellen, die sie für ihren Verteidigungskampf gegen Russland benötigt. Die Idee: Hierfür soll das Geld der russischen Zentralbank verwendet werden, das die EU insbesondere in Belgien eingefroren hat. Bei den betroffenen Finanzinstitute werden stattdessen wertgleiche Schuldverschreibungen der Europäischen Union mit AAA-Rating zugunsten der russischen Zentralbank hinterlegt. Diese werden aber nur fällig, soweit Russland Reparationen an die Ukraine leistet. Erst dann müsste auch die Ukraine das Darlehen an die EU zurückzahlen; im Prinzip also ein Regresskarussell. Es geht also nicht um eine Enteignung, wie schon Simon Geiersbach (Universität Göttingen) kürzlich auf dem Verfassungsblog präzise erläutert hat. Sondern um eine recht elegante Lösung, die Bargeld für die Ukraine freisetzt und gleichzeitig die Banken nicht bilanziell in Schwierigkeiten bringt.
Keine Enteignung, sondern ein Tausch
Vor allem Belgien hat sich bislang gegen die Pläne der EU-Kommission ausgesprochen. Das liegt daran, dass der Löwenanteil des eingefrorenen russischen Zentralbankvermögens dort bei Euroclear eingefroren ist. Bei Euroclear handelt es sich um ein sehr großes Finanzinstitut, das gegenseitige Forderungen und Verbindlichkeiten zwischen Marktteilnehmern (z.B. Banken, Börsenmitgliedern) durch Verrechnung (Clearing) ausgleicht, um Transaktionen sicher abzuwickeln, Risiken zu minimieren und den Handel zu vereinfachen. Ein wichtiges Argument, das immer wieder vorgebracht wird: Russland könnte rechtliche Schritte gegen Euroclear, Belgien oder sogar gegen die EU und andere Mitgliedstaaten einleiten. Aber ist dieses Szenario überhaupt realistisch? Und sind die wirtschaftlichen Gefahren für Europa nicht höher, wenn es nicht handelt?
Hintergrund
Der Vorschlag der Kommission umfasst ein Paket mehrerer eng miteinander verknüpfter Verordnungen. In einem ersten Schritt erließ die Europäische Union am 12. Dezember eine Verordnung, die das russische Zentralbankvermögen nun dauerhaft einfriert – und nicht mehr wie bisher bloß für jeweils sechs Monate, die nach Ablauf verlängert werden mussten. Soweit das EU-Konzept eines Reparationsdarlehens überhaupt Risiken birgt, dürften diese bereits weitestgehend mit diesem Schritt entstanden sein. Über den zweiten Teil des Plans soll der EU-Gipfel am 18. und 19. Dezember entscheiden. Er beinhaltet drei Bausteine: Erstens ist da der Entwurf einer Verordnung über den eigentlichen Reparations Loan. Zweitens gibt es den Entwurf einer Verordnung über die Anlage von Barguthaben. Danach müssen EU-Finanzinstitute, allen voran Euroclear in Belgien, ihre aus eingefrorenen Vermögenswerten der russischen Zentralbank entstandenen Barguthaben in Schuldtitel der EU-Kommission mit AAA-Rating investieren, die als bargeldähnlich zu behandeln sind. Und drittens schließlich steht der Entwurf einer Verordnung zur Abstimmung an, der die EU-Haushaltsgarantien auf das Reparationsdarlehen erstreckt; Art. 312 AEUV verlangt hierfür eine einstimmige Beschlussfassung im Europäischen Rat.
Wegen der grundsätzlich nicht abwegigen Sorgen vor Klagen Russlands und seiner Zentralbank schlägt die Kommission zudem die Einrichtung eines dreistufigen Systems zum Schutz für Belgien, Euroclear und alle anderen Finanzinstitute vor, die russische Staatsgelder halten: Erstens freiwillige Garantien einzelner Mitgliedstaaten, zweitens einen EU-Liquiditätsmechanismus über die Erweiterung der EU-Haushaltsgarantie und drittens Schulden der Union als letztes Auffangnetz. Die Nichtverabschiedung der EU-Haushaltsgarantieverordnung würde das Reparationsdarlehen selbst nicht völlig in Frage stellen, sondern lediglich zur Folge haben, dass aus dem EU-Haushalt kein Liquiditätspolster bereitgestellt werden kann, wodurch die zweite Garantiestufe wegfiele. Dies würde jedoch lediglich die der Ukraine zur Verfügung stehenden Beträge auf die Summe beschränken, die der EU von den Mitgliedstaaten im Rahmen der freiwilligen Garantiestufe garantiert wird.
EU-Kommission hält Risiken für tragbar
Die EU-Kommission ist der Ansicht, dass der Vorschlag für ein Reparationsdarlehen rechtlich einwandfrei ist und nur geringe rechtliche und wirtschaftliche Risiken birgt. Sie kann sich dabei auf verschiedene Stimmen in der Fachwelt berufen.
So hat ein internationales Team von Juristinnen und Juristen, das finanziell unabhängig und ohne Auftrag Dritter agiert (und zu dem auch der Autor dieser Zeilen gehört), kürzlich ein umfassendes Gutachten zu den Prozessrisiken veröffentlicht. Zu einer vergleichbaren Bewertung gelangte bereits ein früheres Gutachten der US-amerikanischen Kanzlei Covington & Burlington. Die Befürchtung, dass ein Gericht Euroclear, Belgien oder die EU zur Rückzahlung des Geldes verurteilt und vor allem die russische Zentralbank aus einem solchen Urteil überhaupt in der EU vollstrecken könnte, ist in der Tat wenig realistisch. Erstens wurde von russischer Seite die längste Zeit keine einzige Klage erhoben, obwohl diese Vermögenswerte seit fast vier Jahren gesperrt sind und die EU erklärt hat, dass alle Gewinne aus gesperrten Vermögenswerten nicht Russland oder seiner Zentralbank gehören, sondern zur Finanzierung von Darlehen an die Ukraine verwendet werden. Auch Ratingagenturen haben bestätigt, dass das Reparationsdarlehen die Ratings Belgiens oder von Euroclear nicht beeinträchtigt. Zudem spricht sehr viel dafür, dass das Reparationsdarlehen auch materiell rechtmäßig ist. Simon Geiersbach (Universität Göttingen) weist im Verfassungsblog zutreffend darauf hin, dass die ursprünglichen Miteigentumsrechte der Russischen Zentralbank an den ursprünglich bei Euroclear gehaltenen Sicherheiten sich nicht mehr an dem dort nun bestehenden Barguthaben fortsetzt. Laut Geiersbach findet sich in den Verträgen zwischen Euroclear und der Russischen Zentralbank zudem der Hinweis auf eine mögliche Beeinträchtigung von Vermögenswerten durch die Befolgung etwaiger Sanktionsanordnungen. Insofern ist fraglich,ob überhaupt ein schutzwürdiges Vertrauen der Russischen Zentralbank angenommen werden kann. Einige Stimmen gehen noch weiter und halten sogar eine Konfiskation des eingefrorenen Zentralbankvermögens für zulässig, wie etwa der Autor dieses Beitrags hier bereits vertreten hat.
Kein internationales Gericht für russische Klagen zuständig
Vor allem aber ist kein internationales Gericht für die Verhandlung etwaiger Schadensersatzklagen Russlands oder seiner Zentralbank zuständig. Die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte gilt nur für Mitgliedstaaten des Europarats, die die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) und ihre Protokolle ratifiziert haben. Russland ist seit September 2022 nicht mehr Mitglied des Europarats. Somit können weder Russland noch seine Zentralbank neue Klagen bei diesem Gerichtshof einreichen. Im Übrigen schützt die EMRK nur die Eigentumsrechte von Privatpersonen vor Missbrauch durch ihren eigenen oder einen anderen Staat.
Auch für den Internationalen Gerichtshof (IGH) ist keine Zuständigkeit ersichtlich. Das liegt vor allem daran, dass sich Russland nicht der Gerichtsbarkeit des IGH unterworfen hat. Man wird auch nicht davon ausgehen können, dass sich Belgien oder ein anderer am Reparationsdarlehen beteiligter Staat freiwillig auf eine russische Klage vor dem Internationalen Gerichtshof einlassen und hierdurch dessen Zuständigkeit begründen würde (forum prorogatum). Nicht zuletzt wäre die einzig denkbare internationale Konvention, auf deren Verletzung sich Russland vor dem IGH berufen könnte, das Übereinkommen der Vereinten Nationen von 2004 über die Immunität der Staaten und ihres Vermögens. Aber eine Klage nach dieser Konvention kann nicht erhoben werden, geschweige denn Erfolg haben, da sie noch nicht in Kraft ist (da sie nicht von der erforderlichen Anzahl von Staaten ratifiziert wurde) und, was noch wichtiger ist, da sie von Russland selbst noch nicht ratifiziert wurde.
Klagen Russlands vor belgischem Gericht unwahrscheinlich
Das Risiko, dass Russland erfolgreich vor einem nationalen Gericht (etwa in Belgien) klagen könnte, ist ebenfalls sehr gering. Denn wenn Russland oder seine Zentralbank vor einem nationalen Gericht klagen, erklären sie damit für das entsprechende Verfahren konkludent einen Verzicht auf die sie schützende Staatenimmunität, was insbesondere das Risiko einer Widerklage birgt in Bezug auf Schäden, die Euroclear etwa durch russische Repressalien erleiden könnte. Ein solches Prozessrisiko wäre wiederum für Russland alles andere als unerheblich: Denn schon im Juli 2025 hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte festgestellt, dass Russland durch seine Handlungen von 2014 bis Herbst 2022 enorme Verluste in der Ukraine verursacht hat. Es ist unvorstellbar, dass Russland es erneut zulassen würde, sich einer noch umfangreicheren Reparationsklage vor einem nationalen Gericht in der EU auszusetzen. Auch eine Schadensersatzklage der russischen Zentralbank gegen Euroclear wegen Verletzung vertraglicher Pflichten dürfte, selbst wenn sie tatsächlich erhoben wird, in der Sache keine Erfolgsaussichten haben, vor allem weil die russische Zentralbank nach dem Konzept der EU-Kommission keinen Vermögensschaden erleiden wird, wenn das bei Euroclear vorhandene Bargeld gegen gleichwertige EU-Schuldverschreibungen getauscht wird.
Russische Urteile in EU nicht vollstreckbar
Gleiches gilt für das Risiko einer Verurteilung Belgiens durch ein russisches Gericht: So hat die russische Zentralbank bereits am 12. Dezember – also in Reaktion auf die dauerhafte Immobilisierung ihres Vermögens in der EU – vor einem staatlichen Moskauer Schiedsgericht erstmals eine Klage gegen Euroclear erhoben. Eine für die Zentralbank positive Entscheidung dieses Gerichts würde hierzulande aber nicht anerkannt, weil sie gegen Art. 11 Abs. 2a der allgemeinen EU-Russland-Sanktionsverordnung sowie gegen Art. 4 Abs. 1 der Immobilisierungsverordnung vom 12. Dezember verstieße. Beide Vorschriften untersagen die Vollstreckung einer solchen Entscheidung eines russischen Gerichts innerhalb der EU. Hinzu kommt, dass russische Gerichte nicht unabhängig urteilen, erst recht wenn es um Verfahren geht, an denen der russische Staat und seine Organe beteiligt sind. Daher würde das Urteil eines russischen Gerichts gegen Euroclear bereits nach allgemeinen Grundsätzen wegen Verstoßes gegen den ordre public weder in der EU noch im Vereinigten Königreich anerkannt.
Erfolg Russlands vor Gericht der EU unwahrscheinlich
Es steht schließlich auch nicht zu erwarten, dass ein Gericht der EU zugunsten Russlands entscheiden würde. Hierfür müsste die russische Zentralbank darlegen, dass eine der Verordnungen der EU, die den Reparations Loan etabliert, gegen eine Vorschrift des Primärrechts verstößt, die die russische Zentralbank schützen soll. In der Praxis sind Klagen dieser Art, also wegen legislativen Unrechts, jedoch äußerst selten erfolgreich. Das gilt erst recht für den konkreten Fall: Erstens wäre bereits zweifelhaft, ob Russland oder seine Zentralbank klagebefugt wären, da das Unionsrecht in erster Linie für den Schutz von Einzelpersonen und Unternehmen innerhalb der EU, nicht aber von Drittstaaten oder deren Organen konzipiert ist. Zweitens sind die materiellen Voraussetzungen einer Haftung der EU wegen legislativen Unrechts sehr hoch: Die russische Zentralbank müsste einen hinreichend schwerwiegenden Verstoß gegen EU-Recht und einen direkten Kausalzusammenhang zum behaupteten Schaden nachweisen. Nicht nur gewährt die EuGH-Rechtsprechung dem EU-Gesetzgeber hier große Beinfreiheit. Vor allem aber begründet das Reparationsdarlehen für sich genommen weiterhin keinen Schaden die russische Zentralbank, da sie zum einen bislang schon nicht auf ihr eingefrorenes Vermögen zugreifen konnte und zum anderen für das bisher hinterlegte Bargeld wertgleiche EU-Schuldverschreibungen erhält.
Investitionsschutzabkommen schützen nicht die Zentralbank des russischen Staats
Schließlich stellen auch Schiedsverfahren im Rahmen bilateraler Investitionsabkommen (BIT) zwischen Russland und den EU-Mitgliedstaaten kein hohes Prozessrisiko dar. Es ist bereits sehr zweifelhaft, dass ein Schiedsgericht überhaupt für die Verhandlung einer Klage Russlands oder seiner Zentralbank zuständig wäre. Investitionsabkommen dienen in erster Linie dem Schutz privater Investoren und nicht staatlicher Institutionen, die hoheitliche Aufgaben wahrnehmen. Die über internationale Clearingsysteme gehaltenen Vermögenswerte der russischen Zentralbank dürften kaum als geschützte Investitionen im Gaststaat gelten.
Selbst wenn ein Schiedsgericht seine Zuständigkeit annehmen würde, sind die Aussichten auf eine Haftung in der Sache äußerst begrenzt. Maßnahmen zur Unterstützung der Ukraine dürften aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt sein und als legitime und verhältnismäßige Gegenmaßnahmen auf die Verstöße Russlands gegen das Völkerrecht angesehen werden.
Hinzu kommt der aus Treu und Glauben folgende Grundsatz, dass eine Partei, die zu einer rechtswidrigen Situation beiträgt, hieraus nicht anschließend Schadenersatz verlangen kann. Schließlich würde auch hier die Vollstreckung eine weitere entscheidende Hürde darstellen: Denn auch hier würde sich die Frage stellen, ob die Vollstreckung einer solchen Entscheidung in der EU, im Vereinigten Königreich oder anderen Rechtsstaaten nicht gegen den ordre public verstößt, solange Russland seine Aggression fortsetzt und keine Reparationen an die Ukraine leistet.
Risiko des Untergangs der Ukraine noch kostspieliger für Europa
Zusammenfassend lässt sich sagen: Der Vorschlag der EU-Kommission für ein Reparationsdarlehen schafft nicht nur die finanziellen Voraussetzungen, damit sich die Ukraine die nächsten zwei Jahre weiter gegen Russland verteidigen kann, sondern steht sowohl mit dem Unions- als auch mit dem Völkerrecht in Einklang. Der andernfalls drohende Untergang der Ukraine wäre sicher noch sehr viel kostspieliger für uns, denn er würde bislang wohl unvorstellbare Investitionen in die Verteidigung Europas binnen kurzer Frist erfordern. Den ernstzunehmenden Sorgen Belgiens vor rechtlichen und finanziellen Risiken trägt das Paket umfassend Rechnung, da es eine robuste mehrschichtige Garantiestruktur umfasst, die sicherstellt, dass alle Beträge, die Euroclear oder andere Finanzinstitute letztlich der russischen Zentralbank schulden, gedeckt werden. Die verbleibenden Risiken werden über Garantievereinbarungen auf die EU-Mitgliedstaaten verteilt, Belgien steht also mitnichten alleine da. Wenn Russland also jetzt mit Klagen droht, ist das in erster Linie Theaterdonner. Dass er aktuell umso lauter aus Richtung Moskau zu hören ist, deutet vielmehr darauf hin, dass der von der Kommission vorgeschlagene Weg genau der richtige ist.
Eingefrorenes Geld für die Ukraine: . In: Legal Tribune Online, 18.12.2025 , https://www.lto.de/persistent/a_id/58900 (abgerufen am: 13.02.2026 )
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