Nach Drohnen-Vorfall: Wie kann man das Rus­si­sche Haus jetzt sch­ließen?

Am Dienstagabend haben Außenminister Johann Wadephul (CDU) in einer gemeinsamen Pressekonferenz mit Innenminister Alexander Dobrindt (CSU) die deutsche Antwort auf die hybriden Angriffe Russlands unter anderem auf dem Flughafen Halle-Leipzig bekannt gegeben. Sie haben angekündigt, das russische Generalkonsulat in Bonn zu schließen und den "Vertrag über das Russische Haus in Berlin" zu kündigen. Aber was bedeutet das rechtlich und wie lässt es sich umsetzen?

Komplexe Rechtslage beim Russischen Haus

Komplex ist die Rechtslage um das Russische Haus: Bereits seit Beginn der großangelegten Invasion der Russischen Föderation in der Ukraine im Februar 2022 fordern Aktivisten und Sicherheitspolitiker die Schließung dieser von der russischen Regierungsagentur Rossotrudnitschestwo betriebenen Einrichtung in der Berliner Friedrichstraße, da sie in erster Linie der Propaganda diene und damit ein Teil der hybriden Kriegsführung des Kremls sei. Nicht ohne Grund setzte die Europäische Union die russisch-staatliche Betreiberin bereits im Juli 2022 auf ihre Sanktionsliste, worüber LTO bereits mehrfach ausführlich berichtete (hier und hier).

Die Sanktionen haben insbesondere zur Folge, dass Rossotrudnitschestwo und seine Einrichtungen in Deutschland mit Strom, Wasser usw. nur insoweit beliefert werden dürfen, als es zum Substanzerhalt notwendig ist, wie das Verwaltungsgericht München in einem noch nicht rechtskräftigen Urteil vom Juni 2025 entschied. Trotzdem ging der Betrieb des Russischen Hauses über die Jahre munter weitgehend ungehindert weiter. Erst kürzlich war zudem die Einschätzung des französischen Innenministeriums publik geworden, wonach das angebliche Kulturzentrum auch von russischen Geheimdiensten genutzt wird – eine Auffassung, die in Sicherheitskreisen seit Langem geteilt wird. Wird die Schließung der Einrichtung nach der Ankündigung von Dienstagabend nun Wirklichkeit?

Zwei Verträge: Liegenschaftsabkommen und Rahmenabkommen

Unklar war zunächst, auf welchen Vertrag genau sich Wadephul in seiner gestrigen Ankündigung bezog und ob die Kündigung letztlich auch zur Schließung der Einrichtung führen wird – denn das Haus auch zu schließen, kündigte der Außenminister nicht ausdrücklich an. Rechtlich maßgeblich ist zum einen das Rahmenabkommen von 2011, das wechselseitig den Betrieb kultureller Zentren in Deutschland und Russland regelt, womit im praktischen Ergebnis das Russische Haus sowie das Goethe-Institut gemeint sind. Danach genießen die Räumlichkeiten des Hauses keine diplomatische Immunität oder Unverletzlichkeit nach Art. 22 des Wiener Übereinkommens über diplomatische Beziehungen (WÜD), was unter anderem bedeutet, dass die Behörden des Gastlandes sie zur Durchsetzung des örtlichen Rechts betreten dürfen.

Zum anderen gibt es ein Liegenschaftsabkommen aus dem Jahr 2013, wonach insbesondere (in Abweichung von § 94 Bürgerliches Gesetzbuch) das Grundstück in der Friedrichstraße der Bundesrepublik, das Gebäude jedoch der Russischen Föderation gehört. Das Abkommen bestätigt ausdrücklich eine Entscheidung des BGH aus dem Jahr 2009, nach der die Immobilie in der Friedrichstraße als Teil der Staatenimmunität Schutz vor Vollstreckung durch Behörden der Bundesrepublik genießt, soweit sie hoheitlichen Zwecken dient – natürlich gilt das umgekehrt auch für die jeweiligen Immobilien des Goethe-Instituts in Russland.

Kündigungsmöglichkeiten beim Rahmenabkommen

Wie könnte sich die Bundesregierung von diesen Verträgen lösen? Das Rahmenabkommen von 2011 sieht vor, dass es sich um jeweils fünf Jahre automatisch verlängert, wenn nicht spätestens sechs Monate vor Ablauf der jeweiligen fünfjährigen Periode die jeweils andere Vertragspartei erklärt, die Gültigkeit des Abkommens zu beenden. Diese Frist läuft aktuell am 6. Dezember 2026 ab; aufgrund einer entsprechenden Erklärung Deutschlands würde das Abkommen dann aber erst ein halbes Jahr später enden. Eine zügigere Beendigung des Rahmenabkommens wäre nur nach Maßgabe der allgemeinen Vorschriften des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WVK) möglich. In Betracht kommt dabei zum einen eine Kündigung nach Art. 60 WVK infolge von Vertragsverletzung, wobei Deutschland zum Beispiel eine zweckwidrige Nutzung für Propaganda oder gar durch russische Nachrichtendienste geltend machen könnte.

Zum anderen könnte das Auswärtige Amt eine Kündigung nach Art. 62 WVK wegen grundlegender Änderung der Umstände erwägen, also gewissermaßen wegen Störung der Geschäftsgrundlage. Also mit der Begründung, dass sich die maßgeblichen Umstände in den deutsch-russischen Verhältnissen, unter denen das Rahmenabkommen im Jahr 2011 geschlossen wurde, seither grundlegend geändert haben. Dies gilt insbesondere für die in der Präambel des Abkommens genannte Überzeugung, "dass die kulturellen Beziehungen in allen Bereichen, einschließlich Bildung und Wissenschaft, dem wechselseitigen Interesse der Völker beider Staaten entsprechen", sowie das darin zum Ausdruck gebrachte "Bestreben, die Beziehungen der strategischen Partnerschaft" zu vertiefen. Die Einzelheiten des Verfahrens bei Kündigung richten sich dann nach Art. 65 ff. WVK; hierbei sind ebenfalls Fristen zu beachten, die allerdings vergleichsweise kurz ausfallen.

Liegenschaftsabkommen über 99 Jahre

Das Liegenschaftsabkommen des Jahres 2013 wiederum sieht eine Laufzeit von 99 Jahren mit einer Kündigungsfrist von zwölf Monaten vor. Eine zeitnahe Beendigung – sollte sie die Bundesregierung überhaupt anstreben – käme daher nur nach den genannten allgemeinen völkervertragsrechtlichen Bestimmungen infrage. Als erhebliche Vertragsverletzung im Sinne von Art. 60 WVK käme hierbei in Betracht, dass Russland es dem Goethe-Institut entgegen der vertraglichen Bestimmungen bis heute nicht ermöglicht hat, einen Neubau in der Uliza Baumanskaja 47/1 in Moskau zu errichten. Und als veränderte Umstände im Sinne von Art. 62 WVK könnte die Bundesregierung auf den in der dortigen Präambel genannten "beiderseitigen Wunsch" abstellen, "die vielfältige Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Kultur und der Wissenschaft auch weiterhin auszubauen".

Was folgt bei Kündigung?

Eine Kündigung des Liegenschaftsabkommens von 2013 hätte allerdings nicht zur Folge, dass die Russische Föderation das Eigentum an dem Russischen Haus verliert (Art. 70 Abs. 1 Buchst. b WVK). Endet aber die hoheitliche Nutzung, endet voraussichtlich auch die Vollstreckungsimmunität – wer einen Titel gegen die Russische Föderation hat, könnte ihn dann vielleicht künftig in die Immobilie vollstrecken.

Ebenso wenig berührt die Kündigung völkerrechtlicher Verträge die Baugenehmigung, die für das damals noch Sowjetische Haus zu DDR-Zeiten erteilt wurde und die nach Art. 19 des Einigungsvertrags vom 31. August 1990 fortgilt. Eine Kündigung des Rahmenabkommens von 2011 hätte allerdings zur Folge, dass die Zustimmung der Bundesrepublik entfällt, dass Rossotrudnitschestwo als russisch-hoheitlicher Betreiber auf deutschem Hoheitsgebiet tätig werden darf. Die Moskauer Regierungsagentur wäre also zumindest völkerrechtlich wohl verpflichtet, den Betrieb des Russischen Hauses einzustellen. Ein vollstreckbarer Verwaltungsakt, um die Nutzungsbeendigung im Zweifel auch mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, hätte die Kündigung gleichwohl noch nicht zur Folge.

Wie aber könnte die Bundesregierung dann den Betrieb des Hauses möglichst schnell beenden? Einen Hinweis gibt die Mitteilung der Russischen Botschaft auf dem Kurznachrichtendienst X vom gestrigen Abend, wonach nicht nur die Mitarbeiter des Generalkonsulats in Bonn, sondern auch des Russischen Hauses aufgefordert worden seien, "das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland in kürzester Zeit zu verlassen".

Schließung des russischen Generalkonsulats in Bonn eher unkompliziert

Völkerrechtlich eher unkompliziert ist die Schließung des russischen Generalkonsulats in Bonn. Nach Art. 2 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens über konsularische Beziehungen (WÜK) erfolgt die Aufnahme konsularischer Beziehungen im gegenseitigen Einvernehmen; ein konsularischer Posten kann im Hoheitsgebiet des Empfangsstaats nur mit dessen Zustimmung errichtet werden. Sitz, Klasse und Konsularbezirk des konsularischen Postens bedürfen der Genehmigung des Empfangsstaats (Art. 4 Abs. 2 WÜK); das gilt nach Art. 4 Abs. 4 WÜK auch für jede spätere Änderung. Daraus folgt, dass es kein subjektives Recht des Entsendestaats auf Fortbestand einer Konsularstelle gibt.

Die konsularischen Mitarbeiter werden dann in der Regel nach Art. 23 WÜK zu personae non gratae, also zu unerwünschten Personen erklärt; ihnen ist nach Art. 26 WÜK die Zeit zu gewähren, die erforderlich ist, damit sie ihre Abreise vorbereiten und das Hoheitsgebiet des Empfangsstaats so bald wie möglich verlassen können.

Schreckt das den Kreml von weiteren Attacken ab?

Ob diese Maßnahmen den Kreml jedoch abschrecken werden, weitere hybride Angriffe gegen Deutschland zu versuchen, bleibt abzuwarten. Immerhin haben andere Staaten die jeweiligen russischen Kulturzentren bereits vor Jahren geschlossen. Für den Bundestagsabgeordneten Roderich Kiesewetter (CDU) ist bei den ergriffenen Maßnahmen "nichts dabei, was wirklich verstärkt Druck auf Russland ausübt". In der Tat lassen weitere Vorfälle wie etwa erst gestern beim Umspannwerk Jänschwalde in Brandenburg – bei dem eine russische Urheberschaft freilich noch nicht offiziell bestätigt wurde – solche Zweifel aufkommen.

Innenminister Dobrindt betonte gestern zwar, dass Deutschland nicht im Krieg mit Russland sei. Er sagte jedoch auch, dass man die bisherigen Vorfälle nicht isoliert betrachte. Bei einer solchen Gesamtschau und mit Blick darauf, dass mit weiteren Attacken gerechnet wird, kann Russland daher ab einem gewissen Punkt auch die Schwelle zum bewaffneten Angriff überschreiten, was das Selbstverteidigungsrecht Deutschlands nach Art. 51 UN-Charta auslösen würde.