Verbot von Einweg-E-Zigaretten: Viele wollen es – aber wer macht es?

Elektronische Einweg-Zigaretten ("Einweg-E-Zigaretten“) führen zu massiven ökologischen und abfallwirtschaftlichen Problemen. Das liegt vor allem daran, dass die elektronischen Wegwerfprodukte unsachgerecht entsorgt werden. Die Bundesregierung steht daher politisch unter Druck, Einweg-E-Zigaretten zu verbieten. Vergleichbare Verbote bestehen bereits in Frankreich und Belgien. Noch im Jahr 2026 soll in Deutschland ein Gesetzentwurf vorgelegt werden, der das Inverkehrbringen neuer Einweg-E-Zigaretten untersagt.

Die konkrete Formulierung erscheint rechtlich vergleichsweise unkompliziert – denkbar wäre simpel: "Das Inverkehrbringen von elektrischen Einweg-Zigaretten ist verboten." Dagegen ist bislang offen, an welcher Stelle das Verbot normativ zu verankern wäre. Von dieser Frage hängt auch die Zuständigkeit für den Gesetzentwurf ab. Politisch ist dies bislang nicht abschließend geklärt, obwohl rechtlich klare Vorgaben bestehen.

Traditionell finden sich die Regelungen zu Tabakerzeugnissen und Ähnlichem wie E-Zigaretten umfassend im Tabakerzeugnisgesetz ("TabakErzG“). Für Verwirrung sorgten jedoch vergangene Forderungen des Bundesrates sowie einzelner Bundestagsfraktionen, ein Verbot in das Elektro- und Elektronikgerätegesetz ("ElektroG“) aufzunehmen. Das wirft die Frage auf, nach welchen rechtlichen Vorgaben sich die Verortung einer neuen Regelung generell richtet und wo das Verbot von Einweg-E-Zigaretten konkret zu verorten wäre.

Nicht jeder Platz im Gesetz ist der richtige

Aus verfassungsrechtlicher Sicht kann der Gesetzgeber grundsätzlich frei entscheiden, wo er eine neue Norm verortet. Diese Freiheit wird jedoch durch Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips nach Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) näher konturiert. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt, Unsicherheiten über Bestand und Inhalt der Rechtslage zu vermeiden. Normen müssen so rechtsklar und bestimmt ausgestaltet sein, dass ihre Adressaten ihr Verhalten an ihnen ausrichten können und eine gerichtliche Kontrolle möglich bleibt.

Eine besondere Ausprägung dieses Grundsatzes ist das Gebot der Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung. Unterschiedliche Regelungen sind inhaltlich so aufeinander abzustimmen, dass sie keine gegenläufigen Verhaltensbefehle erzeugen. Auch verschiedene Bundesnormen dürfen demnach nicht derart nebeneinanderstehen, dass sie einander widersprechen.

Aus Art. 20 Abs. 3 GG folgt allerdings nicht, dass jede Norm stets im systematisch nächstliegenden Gesetz stehen müsste. Eine systemfremde oder inkohärente Verortung ist für sich genommen noch kein Verfassungsverstoß, solange keine materiellen Widersprüche entstehen. 

Regelungen gehören in das Stammgesetz

Die Bundesregierung hat sich im sogenannten Handbuch der Rechtsförmlichkeit jedoch selbst Regeln für Gesetzentwürfe gegeben. Diese sollen zur Einheitlichkeit, Übersichtlichkeit und Konzentration des Rechts beitragen. Demnach sind neue Regelungen und Normänderungen grundsätzlich in das Stammgesetz einzufügen, das die betreffende Materie bereits vorrangig regelt (Rn. 454). Das Nebeneinander verschiedener Stammgesetze führe zu Unübersichtlichkeit und Anwendungsproblemen. Zugleich solle bei jedem Änderungsvorhaben geprüft werden, ob man überholte oder gegenstandslos gewordene Vorschriften streichen kann. 

Diese Maßstäbe besitzen zwar keinen Verfassungsrang, binden jedoch die Bundesregierung und sind daher für die gesetzgeberische Praxis von erheblicher Bedeutung.

Regelung im ElektroG wäre systemfremd

Bei systematischer Betrachtung ist das TabakErzG das Stammgesetz für die Regulierung von E-Zigaretten. Dieses regelt das Inverkehrbringen von Tabakerzeugnissen und verwandten Erzeugnissen bereits konzentriert – insbesondere durch die hier maßgeblichen Zulässigkeits- und Verbotsnormen. Die geplante Regelung würde sich daher bruchlos in eine bestehende Normstruktur einfügen.

Im Unterschied dazu regelt das ElektroG allgemeine Vorgaben im Zusammenhang mit dem Inverkehrbringen von Elektrogeräten. § 17 Abs. 1a ElektroG erwähnt zwar auch E-Zigaretten, betrifft aber allein Rücknahme- und Entsorgungspflichten. Das ElektroG reguliert vorrangig Herstellerpflichten bezogen auf die Registrierung, Rücknahme und Abfallbewirtschaftung, nicht aber die produktspezifische (Un-)Zulässigkeit des Inverkehrbringens. 

Ein Verbot von Einweg-E-Zigaretten würde zwar mittelbar auch darauf abzielen, Abfall zu vermeiden, wäre seinem Regelungsgehalt nach aber keine abfallrechtliche Regulierung. Denn wenn man Einweg-E-Zigaretten umfassend verbietet, würde entsprechender Abfall gar nicht erst entstehen. Eine Verortung im ElektroG erschiene daher inhalts- und systemfremd und würde zu einer unnötigen Aufspaltung derselben Rechtsmaterie auf verschiedene Stammgesetze führen.

TabakErzG müsste ohnehin geändert werden

Rechtssystematisch überzeugend wäre es deshalb, das Verbot von Einweg-E-Zigaretten im TabakErzG zu regeln.

Zudem müsste das Gesetz in diesem Zuge ohnehin geändert werden. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TabakErzG dürfen nikotinhaltige Einweg-E-Zigaretten derzeit (nur) unter bestimmten Voraussetzungen in den Verkehr gebracht werden, insbesondere bei einem Volumen von höchstens zwei Millilitern. Grundsätzlich erlaubt der Gesetzgeber die Einweg-E-Zigaretten momentan also. Würde man gleichzeitig das Inverkehrbringen verbieten, wäre das ein klarer Verstoß gegen das Gebot der Widerspruchsfreiheit. Aus verfassungsrechtlichen Gründen müsste § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 TabakErzG also gestrichen werden, wenn man ein Verbot beschließt.

Der für 2026 angekündigte Gesetzentwurf wird sich daher nicht in der bloßen Formulierung eines Verbots erschöpfen können, sondern auch die bestehende Normstruktur bereinigen müssen. Erst dadurch entstünde eine in sich widerspruchsfreie und systematisch stimmige Regelung.

Dr. Carsten Bringmann ist Associated Partner, Salomo Ortega Sawal ist Senior Associate bei Noerr. Beide sind Mitglieder der Praxisgruppen Regulierung & Governmental Affairs und Energy & Infrastructure.