Urteil des OLG Köln zur SPD-Kritik an AfD: Frak­tionen können (fast) alles sagen, was sie wollen

Fraktionen sind merkwürdig. Einerseits findet der Begriff der Fraktion im Grundgesetz (GG) nur am Rande Erwähnung; andererseits kommt den Parlamentsfraktionen ein verfassungsrechtlicher Status zu. Das Oberlandesgericht (OLG) Köln setzte sich nunmehr mit der Frage auseinander, wie sich der verfassungsrechtliche Status einer Parlamentsfraktion auf deren Äußerungsrechte auswirkt (Urt. v. 11.07.2019, Az. 15 U 24/19). Die Antwort des OLG Köln lautet: gar nicht! Mitglieder von Fraktionen dürften danach fast alles sagen, was sie wollen.

Gegenstand des zu entscheidenden Rechtsstreits war ein Beitrag auf der Homepage der SPD-Fraktion im Thüringer Landtag vom 3. September 2018. Unter der Überschrift "Verfassungsfeindlichkeit der AfD ist schon länger offenkundig" gab die innenpolitische Sprecherin der SPD-Fraktion eine Erklärung zur Debatte um die Beobachtung der AfD durch die Verfassungsschutzbehörden ab. Diese enthielt den Satz "Schon 2015 habe eine Abgeordnete der hiesigen AfD-Fraktion eine Kleine Anfrage eingereicht, in der sie eine Zählung aller Homo-, Bi- und Transsexuellen in Thüringen verlangte."

Tatsächlich hatte eine Abgeordnete der AfD-Fraktion in der eingereichten Anfrage keine "Zählung" gefordert, sondern nach vorhandenem Material zur Zahl der Homosexuellen, Bi- und Transsexuellen, Transgender und intergeschlechtlichen Menschen in Thüringen bzw. den Erkenntnissen der Landesregierung hierzu gefragt.

Auf Antrag der AfD-Fraktion hatte das Landgericht (LG) Köln der SPD-Fraktion und ihrer Sprecherin im Wege der einstweiligen Verfügung die weitere Verbreitung ihrer Aussage untersagt. Auf die Berufung der SPD-Fraktion hob das OLG Köln die erstinstanzliche Entscheidung auf und wies den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung ab. Nach Auffassung des OLG Köln müsse die AfD-Fraktion bei der gebotenen Gesamtabwägung die Äußerung hinnehmen. Die Erklärung auf der Homepage der SPD-Fraktion setze sich nicht im Einzelnen mit der Kleinen Anfrage aus dem Jahr 2015 auseinander; Gegenstand der Erklärung sei stattdessen die Auseinandersetzung mit den tagesaktuellen Prüfvorgängen in den Verfassungsschutzbehörden gewesen. Diese habe die SPD-Fraktion begrüßt und dabei polemisch und pauschalierend zum Ausdruck gebracht, weshalb die AfD schon länger auffällig sei. Die Kleine Anfrage der Abgeordneten der AfD-Fraktion aus dem Jahre 2015 sei zur Begründung dieser Aussage lediglich "schlaglichtartig" als Beispiel reaktualisiert worden. Die angegriffene Äußerung der innenpolitischen Sprecherin der SPD-Fraktion sei vor diesem Hintergrund als rechtmäßig anzusehen, entschieden die OLG-Richter.

OLG überrascht doppelt

Die Entscheidung des OLG Köln überrascht aus zweierlei Gründen: Auch wenn es mangels Rüge nach § 17a Abs. 5 GVG, wonach der Rechtsweg im Rechtsmittelverfahren nicht überprüft wird, nicht mehr darauf ankam, führt das OLG Köln mit einem bloßen Verweis auf eine Entscheidung des OLG Dresden (Urt. v. 09.05.2017, Az. 4 U 102/1) aus, ein Rechtsstreit zwischen Landtagsfraktionen betreffend Äußerungen in der außerparlamentarischen Öffentlichkeitsarbeit würden dem Zivilrechtsweg zufallen.

Zweitens vertritt das OLG Köln die Ansicht, eine Fraktion könne sich auf Grundrechte berufen, da eine Fraktion als freie Vereinigung von Abgeordneten strukturelle Ähnlichkeiten zu einem nicht-rechtsfähigen bürgerlichen-rechtlichen Verein aufweise.

Anders ausgedrückt: Das OLG Köln löst den Fall so, als handele es sich um eine Rechtstreitigkeit zwischen zwei Taubenzüchtervereinen aus Castrop-Rauxel. Wer sich mit dem öffentlichen Äußerungsrecht beschäftigt, kratzt sich verwundert am Kopf. Beide Ansichten des OLG Köln überzeugen nicht: Weder ist vorliegend der Zivilrechtsweg eröffnet, noch können sich Fraktionen auf Grundrechte berufen.

Fraktionen und ihr mindestens öffentlich-rechtlicher Charakter

Fraktionen sind – so das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) – funktionsnotwendige Organteile des Parlaments und verfassungsrechtlich im freien Mandat des Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes (GG) bzw. der entsprechenden Regelung in der jeweiligen Landesverfassung verankert (BVerfG Urt. v. 03.05.2016, Az. 2 BvE 4/14). Parlamentsfraktionen haben damit einen verfassungs- oder jedenfalls öffentlich-rechtlichen Charakter. Bestätigung findet dieses Ergebnis im Vereinsrecht, denn § 2 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes zur Regelung des öffentlichen Vereinsrechtes (VereinsG) nimmt Fraktionen ausdrücklich aus dem Vereinsbegriff aus.

Anders als das OLG Köln meint, kann es bei der Frage, ob ein Rechtsstreit betreffend die Äußerungen einer Fraktion der Zivilgerichtsbarkeit einerseits oder der Verwaltungs- oder Verfassungsgerichtsbarkeit anderseits zuzuweisen ist, nicht darauf ankommen, an welchem Ort (außerparlamentarisch oder innerparlamentarisch) die Äußerungen getätigt wurden. Maßgebend muss vielmehr sein, ob die Äußerungen als öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich einzuordnen sind.

Das BVerfG und das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) haben hierfür brauchbare Kriterien entwickelt. Als öffentlich-rechtlich ist etwa dann eine Äußerung einzuordnen, wenn das staatliche Organ bei der Verbreitung seiner Äußerung auf Ressourcen zurückgreift, die nur ihm als staatlichem Organ zur Verfügung stehen. Genau dies aber war vorliegend der Fall: Die Erklärung der innenpolitischen Sprecherin der SPD-Fraktion wurde vorliegend auf der Homepage der SPD-Fraktion veröffentlicht, d.h. es wurden Ressourcen der Fraktion in Anspruch genommen, die nur ihr zur Verfügung stehen. Damit aber äußerte sich die innenpolitische Sprecherin der SPD-Fraktion nicht als Parteipolitikern, sondern als Sprecherin der Fraktion und damit öffentlich-rechtlich. Bereits aus diesem Grund aber war der Zivilrechtsweg ausgeschlossen und es hätte sich stattdessen die Frage stellen müssen, ob es sich vorliegend um eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art oder „nur“ um eine Verwaltungsrechtsstreitigkeit handelte.

Abwehrrechte von Fraktionen?

Die fehlerhafte Einschätzung des Rechtscharakters einer Fraktion und ihrer Äußerungen setzt sich in den Ausführungen des OLG Köln zur Grundrechtsfähigkeit einer Fraktion fort. Das OLG Köln meint strukturelle Ähnlichkeiten zwischen einer Fraktion und einem nicht-rechtsfähigen bürgerlich-rechtliche Verein erkennen zu können. Es geht nicht auf die grundsätzliche Problematik ein, dass Grundrechte vorrangig Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat, nicht aber Rechte staatlicher Organe gegen andere staatliche Organe sind. Das BVerfG spricht in diesem Zusammenhang vom "Konfusionsargument", wonach grundsätzlich eine Parallelität von Grundrechtsbindung und -berechtigung ausgeschlossen sei (BVerfG, Urt. v. 06.12.2016, Az .1 BvR 2821/11). Dem OLG Köln scheint dieser Gedanke nicht in den Sinn zu kommen.

Es sei dem OLG Köln gegönnt, sich mit den Äußerungsrechten von staatlichen Organen beschäftigen zu dürfen. Leider verpasste es in der aktuellen Entscheidung die Gelegenheit, die Äußerungsbefugnisse von Fraktionen dogmatisch fundiert näher darzulegen. Mit Blick auf die strenge Rechtsprechung des BVerwG zu den Äußerungsbefugnissen von Bürgermeistern, die wegen des Sachlichkeitsgebots nicht einmal zu Gegendemonstrationen aufrufen dürfen (BVerwG, Urt. v. 13.09.2017, Az. C 6.16), und mit Blick auf die ebenso strenge Rechtsprechung des BVerfG zu den Äußerungsbefugnissen von Ministern, die der AfD wegen des Neutralitätsgebots nicht "die rote Karte" zeigen dürfen (BVerfG, Urt. v. 27.02.2018, Az. 2 BvE 1/16), wäre eine dogmatische Einordnung der Äußerungsrechte für Fraktionen wünschenswert gewesen.

Da die Parlamentsfraktionen verfassungsrechtlich im freien Mandat des Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. der entsprechenden Regelung in der jeweiligen Landesverfassung verankert sind, sollten die Äußerungsbefugnisse einer Fraktion zwar weitergehender sein als die eines Bürgermeisters oder Ministers; mangels Grundrechtsfähigkeit einer Fraktion sollten die Äußerungsbefugnisse indes nicht so weitgehend sein wie die eines Taubenzüchtervereins.

Der Autor Dr. Fiete Kalscheuer ist Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Er ist spezialisiert auf das öffentliche Äußerungsrecht sowie auf das Kommunalverfassungsrecht.