Verfassungsrechtler vor NSA-Ausschuss: Staat­liche Schutzpf­licht - Nichtstun reicht nicht

von Claudia Kornmeier

22.05.2014

Am Donnerstag standen drei Juristen dem NSA-Untersuchungsausschuss Rede und Antwort: die beiden ehemaligen Verfassungsrichter Papier und Hoffmann-Riem sowie der Juniorprofessor Bäcker. Sie nahmen den deutschen Staat in die Pflicht: Er müsse seine Bürger besser schützen. Eine Erweiterung des Grundrechte-Katalogs halten sie nicht für nötig.

"Ich finde das Internet eine tolle Sache, auch die globale Kommunikation, und nutze es soweit ich es beherrsche", leitete der frühere Richter am Bundesverfassungsgericht (BVerfG) Wolfgang Hoffmann-Riem seine Stellungnahme im Bundestags-Ausschuss ein. Gleichwohl könne das Internet "auch als Hort des Bösen wirken" und Gefahren für den Einzelnen und den Staat bergen.

Um letzteres ging es den Abgeordneten, die die Spähaffäre rund um den US-Geheimdienst NSA aufarbeiten sollen. Sie wollten von den Juristen wissen, welche Grundrechte die NSA und andere ausländische Nachrichtendienste in Deutschland verletzt haben und welche Vorgaben aus dem deutschen Verfassungsrecht für den Umgang mit Telekommunikationsdaten folgen.

Hoffmann-Riem: "Diplomatisch leise Pfoten reichen nicht immer aus"

Hoffmann-Riem vertrat zwar die Ansicht, dass das Grundgesetz eine gute Grundlage für den Freiheitsschutz biete, die Konzeption der Grundrechte stamme aber noch aus der "Postkutschenzeit" und sei zu territorial orientiert, um die neue globale Realität zu erfassen. Daran müsse der Gesetzgeber etwas ändern.

Staatliche Schutzpflichten leitete der Verfassungsrechtler nicht nur aus den Grundrechten ab, sondern auch aus Staatszielbestimmungen und Sondernormen wie Art. 87f Grundgesetz (GG), wonach der Bund eine flächendeckende und angemessene Telekommunikationsinfrastruktur gewährleisten muss, auch wenn es bei Erlass der Norm eher um die Versorgung ländlicher Gebiete gegangen sei.

Privatpersonen oder ausländische Behörden wie die NSA seien zwar nicht unmittelbar an Grundrechte gebunden, sehr wohl aber an die einfachen Gesetze, die zum Schutz der Grundrechte erlassen werden. Wenn ausländische Staatsorgane diese Gesetze verletzen, sei es Aufgabe des deutschen Staates dies zu unterbinden, etwa im Rahmen der Strafverfolgung.

Dabei könne sich das Ermessen der Ermittler, ein Verfahren aus politischen Gründen nach § 153d Strafprozessordnung (StPO) einzustellen, auf Null reduzieren. Wenn das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit des Internets erschüttert werde, könne das erhebliche Auswirkungen auf wirtschaftliche und private Tätigkeiten innerhalb der Gesellschaft haben und zu Einschüchterung führen. Dies müssten die Strafverfolgungsbehörden abwägen gegen eine eventuelle Verstimmung der USA.

Eine konkrete Beurteilung der aktuellen Vorwürfe gegen die NSA verweigerte Hoffmann-Riem zwar, er gab aber zu bedenken, dass man vielleicht auch einmal diplomatische Verstimmungen in Kauf nehmen müsse, und sich nicht mit Beschwerden im kleinen Kämmerlein zufrieden geben sollte. "Diplomatisch leise Pfoten reichen nicht immer aus."

Papier: Staat muss grundrechtswahrende informationstechnische Infrastruktur gewährleisten

Die drei Juristen hatten vorab schriftliche Stellungnahmen vorgelegt. Der ehemalige Präsident des BVerfG Hans-Jürgen Papier stellt darin ganz zentral auf das Karlsruher Urteil zur Vorratsdatenspeicherung ab und erläutert, dass darin eine vorsorgliche anlasslose Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten nicht per se verboten werde. Der Gesetzgeber müsse aber insbesondere einen hohen Standard der Datensicherheit gewährleisten und die Verwendung der Daten streng regeln. Die flächendeckende vorsorgliche anlasslose Speicherung aller Telekommunikationsdaten ohne entsprechende Beschränkungen verstoße gegen deutsches Verfassungsrecht, so Papier im Ausschuss. "Dieses Verbot gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland."

Der Jurist ist zudem der Ansicht, dass auch eine Verwendung von durch ausländische Behörden erhobenen Kommunikationsdaten durch deutsche Stellen, ein der deutschen öffentlichen Gewalt zurechenbarer Eingriff in Art. 10 GG ist. Auch dafür brauche es eine bereichsspezifische und normenklare Ermächtigung des deutschen Gesetzgebers. Allerdings schütze das Grundgesetz nicht vor Eingriffen in das Telekommunikationsgeheimnis durch ausländische Behörden. Verfassungswidrig sei aber der Datenaustausch mit ausländischen Diensten, wenn diese die Daten mit Methoden erlangt haben, die deutschen und europäischen Standards nicht genügen.

Wie Hoffmann-Riem nimmt auch Papier den deutschen Staat in die Pflicht: Die Grundrechte verpflichteten den Staat, seine Bürger angemessen vor Eingriffen zu schützen und sich auch auf internationaler und unionsrechtlicher Ebene für einen effizienten Schutz einzusetzen, so der ehemalige BVerfG-Präsident. Man werde vom deutschen Staat verlangen müssen, "sich energisch für bilaterale oder unilaterale Datenschutzabkommen" einzusetzen. Auf nationaler Ebene sei der Staat verpflichtet, nicht nur eine funktionsfähige, sondern auch eine grundrechtswahrende informationstechnische Infrastruktur zu gewährleisten. Vergleichbar sei diese Pflicht mit jener aus Art. 87f Abs. 1 GG oder der Pflicht, für ein angemessenes Schienennetz zu sorgen. "An eine entsprechende ausdrückliche Verankerung dieses Grundsatzes im Grundgesetz wäre zu denken."

An die Grundrechte gebunden sei allerdings nur die deutsche öffentliche Gewalt. Der Schutzbereich der Grundrechte ende dort, wo ein fremder Staat unabhängig von der Bundesrepublik nach seinem Willen handele. Ausländische Behörden seien also nicht Adressat der Grundrechte. Allerdings könnte der Gesetzgeber dem mit dem Mittel des Strafrechts begegnen, indem er etwa die Tatbestände über die unbefugte Datenausspähung und das unbefugte Datenabfangen verschärft und auch für diese Delikte – wie in den Fällen der §§ 5 und 6 Strafgesetzbuch (StGB) – vom Tatort- auf das Schutzprinzip umstellt. Damit würden die Normen auch für Taten gelten, die im Ausland gegen Deutsche begangen werden, selbst wenn diese Taten am Tatort selbst nicht mit Strafe bedroht sind.

Bäcker: BND-Überwachung teilweise verfassungswidrig

Der Mannheimer Professor für Öffentliches Recht, Matthias Bäcker, bemängelte vor allem die Überwachung durch den Bundesnachrichtendienst (BND). "Die Glaubwürdigkeit von Forderungen an das Ausland hängt auch vom Zustand des eigenen nationalen Sicherheitsrechts ab." Er widerspricht der Auffassung der Bundesregierung, dass der BND allein aufgrund der Aufgabenzuweisung in § 1 BNDG den Telekommunikationsverkehr im Ausland überwachen dürfe. Der deutsche Geheimdienst sollte nicht nur über Ressourcen kontrolliert werden, sondern auch über die Gesetze.

Bäcker zweifelt zudem daran, dass die strategische Telekommunikationsüberwachung durch den BND – also insbesondere das Scannen von E-Mails nach bestimmten Begriffen – auf der Grundlage von § 5 des G 10 Gesetzes noch verfassungskonform ist. Die Ermächtigung schränke die Befugnisse des BND bei den heutigen technischen Möglichkeiten kaum noch ein. So dürfe sich die Überwachung zwar maximal auf 20 Prozent der Übertragungskapazität beziehen. Im Internet würden Übertragungswege aber so angelegt, dass die maximale Übertragungskapazität möglichst nicht ausgeschöpft wird, da es ansonsten zu Überlastungen und Datenverlusten kommen könnte. Regelmäßig liege die durchschnittliche Auslastung sogar unter 20 Prozent, was dazu führe, dass der BND die komplette Kommunikation über das Internet überwachen dürfe.

Auch die Beschränkung der Suchbegriffe dahingehend, dass nicht nach Termini gesucht werden darf, die auf bestimmte Anschlüsse hindeuten, weil so aus der strategischen Telekommunikationsüberwachung eine personenbezogene Überwachung würde, sei heute keine wirksame Beschränkung mehr. Die Kommunikation laufe nämlich nicht mehr unbedingt über Anschlüsse – eine E-Mailadresse gehöre nicht zu einem bestimmten Anschluss, man könne diese vielmehr von überall aus abrufen.

Am kommenden Mittwoch muss sich auch das Bundesverwaltungsgericht mit dieser Vorschrift und ihrer praktischen Anwendung auseinandersetzen. Der Anwalt Niko Härting hat gegen die geheimdienstliche Überwachung geklagt und will festgestellt wissen, dass der BND 2010 rechtswidrig Milliarden von E-Mails gescannt hat. Am Ende wird die Überwachung durch den Nachrichtendienst so wohl vor dem BVerfG landen.