Wegen angeblich fehlender "Kanzlermehrheit": Bun­destag besch­ließt neues Bun­des­po­li­zei­ge­setz zum zweiten Mal – unnö­t­i­ger­weise

Es ist tatsächlich geschehen: Der Deutsche Bundestag hat am Freitag ein zweites Mal über das Bundespolizeimodernisierungsgesetz abgestimmt. Nun in namentlicher Abstimmung mit einer Mehrheit von 322 Stimmen – ein Wert, der das Quorum der sogenannten Kanzlermehrheit, also die Mehrheit der Mitglieder des Bundestags, um sechs Stimmen übersteigt. Die erste Beschlussfassung des Bundestags vom 10. Juli 2026 ist damit obsolet. Sie ist nur mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen erfolgt, obwohl in der Gesetzeseingangsformel die "Mehrheit seiner Mitglieder" eingefordert wurde. 

Nachdem verschiedene Medien hierüber berichteten, wurde das Gesetz nach der Sommerpause erneut auf die Tagesordnung gesetzt. Weil die angeblich erforderliche Mitgliedermehrheit nicht festgestellt worden war, müsse die Schlussabstimmung wiederholt werden, heißt es auf der Webseite des Bundestags. Die ging am Freitagmorgen ganz schnell – nach fünf Minuten wurde der nächste Tagesordnungspunkt aufgerufen.

Diese zweite Abstimmung nach nicht einmal drei Monaten war unnötig. Das Gesetz ist bereits am 10. Juli wirksam beschlossen worden, denn es bedurfte nicht der Zustimmung durch eine Mitgliedermehrheit. Die entsprechende Eingangsformel des Gesetzes ist falsch. Sie beruht offenbar auf einer falschen Anwendung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung – womöglich mit fataler Präzedenzwirkung.

Warum die erneute Abstimmung?

Das nun als offenbar notwendig unterstellte Erfordernis einer Mitgliedermehrheit kann allenfalls Art. 87 Abs. 3 Satz 2 Grundgesetz (GG) entnommen werden. Danach sind die "Mehrheit der Mitglieder des Bundestages" – genannt "Kanzlermehrheit" – und die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, wenn der Bund "bei dringendem Bedarf bundeseigene Mittel- und Unterbehörden" errichten möchte. Voraussetzung hierfür ist wiederum, dass dem Bund auf Gebieten, für die ihm die Gesetzgebung zusteht, "neue Aufgaben erwachsen". 

Auf die Überlegung, das Bundespolizeimodernisierungsgesetz einer solchen "Kanzlermehrheit" zu unterwerfen, kann die Bundesregierung überhaupt nur deshalb gekommen sein, weil durch das Gesetz "bundeseigene Unterbehörden" eingerichtet werden. 

Das hat folgenden Hintergrund: Das Bundespolizeimodernisierungsgesetz soll das bis heute gültige Bundespolizeigesetz (BPolG) komplett ersetzen. Das alte Gesetz tritt in derselben juristischen Sekunde außer Kraft, in der das neue Gesetz in Kraft tritt. Damit werden auch die heute im Wirkbetrieb befindlichen Bundespolizeibehörden, das Bundespolizeipräsidium, die Bundespolizeiakademie und die elf Bundespolizeidirektionen, abgeschafft und gleichzeitig neu eingerichtet. Weil die Bundespolizeidirektionen "bundeseigene Unterbehörden" im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG sind, könnte man auf den ersten Blick meinen, das Gesetz müsse eben mit "Kanzlermehrheit" beschlossen werden. 

Diese Erwägungen hätte die Bundesregierung nach der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien eigentlich darstellen müssen. Dass in der Gesetzesbegründung jegliche Ausführungen zu den Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG fehlen, lässt schon fraglich erscheinen, ob der Gesetzgeber wirklich von ihnen ausging. Und tatsächlich liegen sie auch nicht vor.

Sind dem Bund neue Aufgaben erwachsen?

Anders sieht das Staatsrechtsprofessor Ralf Röger in einem Gastbeitrag auf LTO. Er vertritt dort die Auffassung, dass der Bundestag das Gesetz nach der Sommerpause "mit der Mehrheit seiner Mitglieder" habe annehmen müssen, sei es doch "vertretbar, Art. 87 Abs. 3 GG als relevant anzusehen". Eine weiche Formulierung, die allerdings auch Zweifel durchscheinen lässt, die im Ergebnis zu Recht gegen die Notwendigkeit einer Mitgliedermehrheit sprechen. 

Die zentrale Voraussetzung von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG ist, dass dem Bund neue Aufgaben erwachsen sein müssen. Die Neufassung des Bundespolizeigesetzes selbst sieht keine neuen Aufgaben vor. Das Gesetz schreibt im Wesentlichen den Aufgabenkanon der Bundespolizei nach alter Rechtslage (§§ 1 bis 8 BPolG) fort. Um "neue Aufgaben" anzunehmen, kann sich die Bundesregierung nur auf die im Modernisierungsgesetz außerdem enthaltene Ergänzung des Aufenthaltsgesetzes (AufenthG) kaprizieren. 

Die maßgebliche Norm regelt den Fall einer bundespolizeilichen Feststellung eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei, etwa an einem Bahnhof. Demnach ist die Bundespolizei zuständig "für die Stellung des Erstantrages auf Haft oder Ausreisegewahrsam und die Festnahme zur Vorbereitung und Sicherung einer Abschiebung und Zurückschiebung". Durch diesen neuen § 71 Abs. 3a AufenthG erhält die Bundespolizei zuzüglich zu ihrer Zuständigkeit für Abschiebungen als Grenzbehörde eine "Abschiebungssicherungszuständigkeit", aber keine weitere Kompetenz für Abschiebungen. 

Die Zuständigkeitsstellung der Bundespolizei für eine Freiheitsentziehung zur Absicherung einer Abschiebung ist schon deshalb keine neue Aufgabe, weil die Bundespolizei bereits nach geltendem Recht an der Grenze für "die Beantragung von Haft und die Festnahme" im Rahmen von Zurückweisung, Zurückschiebung und Abschiebung zuständig ist (§ 71 Abs. 3 Nr. 1e AufenthG). Es wird der Bundespolizei mit der vorläufigen Sicherung von Abschiebung und Zurückschiebung durch (Veranlassung einer) Freiheitsentziehung also nichts wesensmäßig Neues übertragen. Eine bereits bestehende operative Befugnis darf nach neuem Recht nun auch im bahnpolizeilichen Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei ausgeübt werden. Das ist neu, aber keine "neue Aufgabe". Zumal der Bundespolizei mit der Stellung des "Erstantrags" auf Freiheitsentziehung nur die Ausübung einer Art Notfallkompetenz obliegt, sind doch alle Folgemaßnahmen Angelegenheit der Ausländerbehörde. 

Aber selbst wenn man die Auffassung vertritt, die Haftantrags- und Festnahmebefugnis sei deshalb eine "neue Aufgabe", weil sie bisher den Ländern oblag (§ 71 Abs. 5 AufenthG), so müsste sie zur Herleitung der "Kanzlermehrheit" als Abstimmungserfordernis nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG dem Bund "erwachsen" sein. Wie aber soll die auf der Gesetzgebungskompetenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 GG fußende Neuregelung über die vorläufige Abschiebungssicherung dem Bund "erwachsen" sein, wenn diese operative Befugnis bislang Sache der Länder war? Die (vermeintlich) neue Aufgabe ist vom BPolG-Gesetzgeber selbst kreiert worden. Sie ist dem Bund damit nicht "erwachsen".

Dringender Bedarf zur Errichtung von Bundesunterbehörden?

Die These, das Bundespolizeimodernisierungsgesetz habe wegen Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG der "Kanzlermehrheit" bedurft, setzt schließlich einen "dringenden Bedarf" für die Errichtung von Bundesunterbehörden voraus. Dafür fehlt es an der zeitlichen Komponente: § 71 Abs. 3a AufenthG ist Ausfluss eines jahrelangen gesetzgeberischen Bemühens, eine bundespolizeiliche Abschiebungszuständigkeit für Fälle im Inland, für die die Grenzbehörde bei Feststellung des Drittstaatsangehörigen an der Grenze zuständig gewesen wäre, zu installieren. 

Mit der Neuregelung im Aufenthaltsgesetz bleibt der Gesetzgeber hinter dem vom Bundestag bereits in der 19. Wahlperiode beschlossenen, aber sodann im Bundesrat gescheiterten Gesetz über u.a. die Zuständigkeit der Bundespolizei für Abschiebungen bei Inlandsaufgriffen zurück. Die Norm hat eine bis ins Jahr 2021 zurückreichende Vorgeschichte. Und jetzt, plötzlich, soll ein dringender Bedarf für die Errichtung von Bundespolizeibehörden zur vorläufigen Abschiebungssicherung bestehen? 

Art. 87 Abs. 1 GG als lex specialis?

Ungeachtet all dessen ist in der Rechtswissenschaft bereits umstritten, ob Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG hier überhaupt anwendbar ist. Vorrangig könnte Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG einschlägig sein. Dort heißt es: "Durch Bundesgesetz können Bundesgrenzschutzbehörden (…) eingerichtet werden." Danach kommt es auf ein bestimmtes Abstimmungsquorum gar nicht an.

Was spricht dafür, dass Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG den Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG als speziellere Norm verdrängt? 

Dafür spricht, dass die Verwaltungskompetenz des Bundes für die bundespolizeiliche Behördeneinrichtung andernfalls unterschiedlichen Verfassungsbestimmungen mit unterschiedlichen Anforderungen entnommen werden müsste: Ist in Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG nur die Rede von "bundeseigenen Unterbehörden", so müsste die Verwaltungskompetenz zur Errichtung des Bundespolizeipräsidiums als einer Bundesoberbehörde auf eine andere Verfassungsbestimmung gestützt werden (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG oder Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG). Es wäre widersinnig, die Einrichtung von Bundespolizeidirektionen verfassungsrechtlich höheren Voraussetzungen zu unterwerfen als die Einrichtung des den Bundespolizeidirektionen übergeordneten Bundespolizeipräsidiums. 

Keine negativen Folgen – außer Präzedenzwirkung?

Der Bundesgesetzgeber ist wegen der rechtsirrigen Auffassung der Bundesregierung über das Erfordernis der "Kanzlermehrheit" für das Bundespolizeimodernisierungsgesetz höher gesprungen, als er musste. Eine verfassungsrechtliche Selbstbindung für zukünftige aufenthaltsgesetzliche Kompetenzerweiterungen der Bundespolizei ist damit zwar nicht kreiert worden. Aber: Verfassungsrechtliche Zweifel an entsprechenden Gesetzesvorhaben wird jede Opposition von nun an hegen dürfen, sollte eine künftige Bundesregierung die "Kanzlermehrheit" nicht für erforderlich halten. Selbst gefesselt haben sich die Abgeordneten durch die unnötige doppelte Abstimmung also nicht. Allerdings könnte es bei knappen Abstimmungen künftig unnötige Diskussionen um die erforderlichen Mehrheiten geben.

Von dieser möglichen Präzedenzwirkung einmal abgesehen, haben die doppelte Abstimmung und die damit einhergehende Verzögerung des weiteren Gesetzgebungsverfahrens keine negativen Konsequenzen für das Bundespolizeimodernisierungsgesetz. Insbesondere fällt es nicht der Diskontinuität des Bundestags zum Opfer, sollte die amtierende Bundesregierung auseinanderbrechen, bevor das Gesetz vom Bundesrat beschlossen werden kann. Der Grundsatz der Diskontinuität gilt nämlich nicht für den Bundesrat.

Der Autor ist Professor am Zentralbereich der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung. Er ist Herausgeber eines neuen Kommentars zum Bundespolizeigesetz, der 2027 bei Wolters Kluwer erscheinen wird.