Zurückweisungen an der Grenze: Merz will EU-Recht igno­rieren

Einfach keine Flüchtlinge mehr reinlassen. Das ist der Kern der migrationspolitischen Offensive von Unions-Kanzlerkandidat Friedrich Merz. In der Bevölkerung kommt das gut an, nachdem ein afghanischer Flüchtling vorige Woche in Aschaffenburg eine Kindergartengruppe angriff und zwei Menschen tötete. In einer aktuellen Umfrage stützen 66 Prozent der Befragten den Merz-Plan, auch eine Mehrheit der SPD-Wähler:innen. 

Noch in dieser Woche soll im Bundestag über migrationspolitische Resolutionen und Gesetzentwürfe der CDU/CSU-Fraktion abgestimmt werden. Eine knappe Mehrheit von CDU/CSU, AfD, FDP, BSW und einigen fraktionslosen Abgeordneten ist möglich. 

Eine zentrale Forderung dabei ist die generelle Zurückweisung von Flüchtlingen an der deutschen Grenze. Die Forderung war schon Teil des CDU/CSU-Wahlprogramms, hat nach Aschaffenburg aber noch größere Bedeutung erhalten, vor allem weil Merz angekündigt hat, dass er hier keinerlei Kompromisse machen wird. 

Wie Dublin (nicht) funktioniert

In der EU hat jeder Flüchtling Anspruch auf Prüfung seines Asylgesuchs. Welcher Staat konkret zuständig ist, regelt die Dublin-III-Verordnung (VO). Danach ist in der Regel der EU-Staat für die Prüfung verantwortlich, in dem der Flüchtling ankam. Das sind vor allem die EU-Staaten an den Außengrenzen, also z.B. Italien, Griechenland, Bulgarien. Deutschland in der Mitte der EU ist demnach eigentlich fast nie für Asylverfahren zuständig.  

Natürlich finden die Staaten an den EU-Außengrenzen die Lastenverteilung grob ungerecht. Sie versuchen deshalb, die Dublin-Regeln zu unterlaufen, indem sie ankommende Flüchtlinge oft nicht registrieren und bei der Rückübernahme wenig kooperieren oder sich (wie Italien seit zwei Jahren) generell weigern, Flüchtlinge zurückzunehmen. 

Wenn Flüchtlinge nach Norden weiterwandern, etwa nach Deutschland, haben sie zwar keinen Anspruch auf ein Asylverfahren. Sie dürfen nach der Dublin-III-Verordnung dennoch nicht zurückgewiesen werden, weil nun festgestellt werden muss, welcher Staat für das Asylverfahren zuständig ist. Wenn etwa Bulgarien als zuständiger EU-Staat identifiziert wird, muss eine Rücküberstellung nach Bulgarien organisiert werden. Wenn diese binnen sechs Monaten nicht gelingt, geht die Zuständigkeit auf Deutschland über. 

Nur weil diese Dublin-Rücküberstellungen in der Regel nicht gelingen, hat Deutschland überhaupt hunderttausende Asylverfahren pro Jahr. Wenn die Flüchtlinge dann als asylberechtigt anerkannt werden, haben sie ein Aufenthaltsrecht in Deutschland. Wenn der Asylantrag abgelehnt wird, müssten die Flüchtlinge zwar ins Herkunftsland ausreisen, was sie in der Regel aber verweigern. Und da auch Abschiebungen sehr häufig scheitern, weil die Migrant:innen und die Herkunftsstaaten nicht kooperieren, bleiben auch abgelehnte Asylsuchende überwiegend in Deutschland. 

Insofern ist es zumindest nachvollziehbar, warum die CDU/CSU schon die Einreise von Flüchtlingen verhindern will. 

Zurückweisung nach § 18 AsylG

Nach Ansicht der CDU/CSU ist das rechtliche Instrumentarium für Zurückweisungen an den Grenzen bereits vorhanden. Sie verweist gern auf § 18 Asylgesetz (AsylG). Dort heißt es ausdrücklich: Dem Ausländer, der um Asyl nachsucht, "ist die Einreise zu verweigern, wenn er aus einem sicheren Drittstaat einreist". Da Deutschland von EU-Staaten und der Schweiz umgeben ist, die alle als sichere Drittstaaten gelten, könnten alle Flüchtlinge abgewiesen werden, so die Norm. 

Dies lässt sich sogar dem Grundgesetz (GG) entnehmen. Seit 1993 heißt es in Art. 16a Abs. 2 GG: Auf das Grundrecht auf Asyl kann sich nicht berufen, wer aus einem EU-Staat oder einem sicheren Drittstaat einreist. 

Nach dieser Logik fehlt es nur an einem entsprechenden Befehl an die Bundespolizei, die Rechtslage umzusetzen. Ein neuer Innenminister der CDU/CSU könnte diesen Befehl sofort geben. Dementsprechend hat die CDU/CSU bisher keine Gesetzesänderung gefordert, um Zurückweisungen an der Grenze durchzusetzen. Im Gesetzentwurf für ein Zustrombegrenzungsgesetz von September 2024 hieß es noch ausdrücklich: "Grenzkontrollen und Zurückweisungen sind auf Basis des geltenden Rechts bereits möglich, sodass insofern keine gesetzlichen Änderungen erforderlich sind."

Nun aber findet es die CDU/CSU-Fraktion doch plakativer, das Asylgesetz ausdrücklich zu ändern. In § 18 AsylG soll der Passus "Dem Ausländer ist die Einreise zu verweigern" durch die Worte "durch Zurückweisung an der Grenze" ergänzt werden. Dies hätte aber wohl selbst aus Sicht der CDU/CSU nur deklaratorischen Charakter. 

§ 18 AsylG wird durch EU-Recht überlagert

Vor allem aber würde die geplante Ergänzung des Asylgesetzes nichts daran ändern, dass § 18 AsylG durch die Regelungen der Dublin-III-VO überlagert wird. Zurückweisungen an der Grenze sind rechtswidrig, weil sie gegen die Dublin-III-VO der EU verstoßen.

Danach ist bei Stellung eines Asylantrags gem. Art 20 Abs. 1 der VO zunächst das "Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats" einzuleiten. Dies ist auch keine bloße Förmelei. Wenn Italien, Griechenland oder Bulgarien der zuständige Mitgliedstaat ist, dann ist eine Zurückweisung an der Grenze nach Österreich nicht naheliegend. 

Der Vorrang der Dublin-III-VO ergibt sich schon aus dem allgemeinen Vorrang des EU-Rechts, ohne den die EU als Rechtsgemeinschaft nicht funktionieren würde. Der Vorrang gilt grundsätzlich auch gegenüber den nationalen Verfassungen. Zudem enthält das deutsche AsylG in § 18 Abs. 4 eine ausdrückliche Vorrangklausel für EU-Recht. 

Dass das deutsche Recht hier vom EU-Recht verdrängt wird, erkennt im Prinzip auch Friedrich Merz an. Bei den Zurückweisungen an der Grenze soll das aber nicht mehr gelten, weil das EU-Recht "dysfunktional" geworden sei und es deshalb notwendig sei, vom "Recht auf Vorrang des nationalen Rechts" Gebrauch zu machen. Dieses Recht gibt es nicht, jedenfalls nicht als allgemeines Rechtsprinzip. Es gilt der Vorrang des EU-Rechts. Ob es Ausnahmen zum Schutz der deutschen Verfassungsidentität gibt, ist umstritten.

Bedrohung der nationalen Sicherheit – der ordre public-Vorbehalt

Inzwischen hat die CDU/CSU klargestellt, dass sie sich bei den Zurückweisungen nicht auf eine neue Vorrang-Theorie beruft, sondern mit Art. 72 des Vertrages über die Arbeitsweise der EU (AEUV) argumentiert. Danach kann EU-Recht ignoriert werden, wenn die nationale Sicherheit und Ordnung bedroht ist, der sogenannte ordre public-Vorbehalt. 

Ob ein Staat von diesem Vorbehalt Gebrauch machen kann, entscheidet aber nicht der Staat allein, sondern letztlich der Europäische Gerichtshof (EuGH), der in dieser Frage recht restriktiv ist. So gab es schon einige Versuche von EU-Staaten (insbesondere Ungarn), sich auf Art. 72 AEUV zu berufen, wenn sie EU-Recht nicht einhalten wollten. Und noch kein einziges Mal hat der EuGH das akzeptiert. 

Dass Deutschland derzeit in einer asylpolitischen Notlage steckt, ist jedenfalls eine wenig erfolgversprechende Argumentation. So wurden 2024 in Deutschland zwar rund 225.000 Asylanträge gestellt, das sind aber über 30 Prozent weniger als im Jahr davor. Natürlich kann man auch versuchen, sich auf eine Erschöpfung der Integrations-Kapazitäten zu berufen. Dass diese angespannt sind, ist offensichtlich. Aber ein echter Notstand wird sich auch hiermit kaum belegen lassen. 

Ungeeignet ist vor allem aber der Gesichtspunkt, der in der aktuellen Diskussion im Mittelpunkt zu stehen scheint: dass mehrere Flüchtlinge in den letzten Monaten fürchterliche Morde begangen haben, insbesondere in Solingen, Magdeburg und jetzt in Aschaffenburg. Auch schlimme Straftaten sind jedoch keine nationale Notlage. Vor allem legen sie nicht nahe, nun überhaupt keine Flüchtlinge mehr nach Deutschland zu lassen. Denn die allermeisten Flüchtlinge sind friedliche Leute.

Die Notlagen-Argumentation der CDU/CSU ist also eher dünn. Vielleicht ist sie nur ein Feigenblatt für den Unwillen, sich hier weiter an EU-Recht zu halten. Merz' Wunsch nach einem "Recht auf Vorrang des nationalen Rechts" war da vermutlich ziemlich ehrlich. 

Dysfunktionales EU-Recht?

Als zweites Argument wird von der CDU/CSU angeführt, das Dublin-Recht sei inzwischen so dysfunktional, dass niemand sich mehr daranhalten müsse. Dass das Dublin-System nicht richtig funktioniert, ist allgemein bekannt. Allerdings gibt es im EU-Recht keine Möglichkeit, nach dem Prinzip "Auge um Auge" bestimmte Rechtsvorschriften zu missachten, weil andere ihre Pflichten aus dem gleichen Rechtsakt nicht einhalten. 

Der naheliegendste Weg wäre, das dysfunktionale Recht zu ändern. Da es sich bei der Dublin-III-VO um EU-Sekundärrecht handelt, ist keine Einstimmigkeit erforderlich wie bei Vertragsänderungen. Allerdings hat die EU im letzten Jahr bereits eine Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) beschlossen, die 2026 in Kraft treten soll. Teil des GEAS ist die neue Asyl- und Migrationsmanagement-Verordnung, in der die Dublin-Grundgedanken aber erhalten bleiben. Für die Asylverfahren bleiben vor allem die EU-Staaten an den Außengrenzen zuständig. Zwar ist bei Überlastung einzelner Staaten eine Umverteilung von jährlich 30.000 bis 40.000 Flüchtlingen in andere EU-Staaten vorgesehen. Bei rund einer Million Asylanträgen in der EU im Jahr 2024 ist das allerdings nur ein eher symbolisches Zugeständnis. 

Angesichts der jahrelangen Verhandlung ist eher nicht damit zu rechnen, dass die anderen Staaten nach einem Merz-Wahlsieg zu Neuverhandlungen bereit sind. Ohne gerechte Lastenverteilung werden die Zuständigkeitsregelungen im neuen GEAS aber wohl genauso missachtet werden wie bisher. 

Klagen sind möglich

Wenn politische Änderungen unwahrscheinlich sind, so könnte Deutschland zumindest die Staaten, die sich am wenigsten an die Dublin-Regeln halten, beim EuGH verklagen. Jeder Mitgliedstaat kann dort ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten (vor allem wenn die EU-Kommission ihre Aufgabe als Hüterin der Verträge - wie im Asylrecht üblich - nicht ernst nimmt). Dies mag zwar ein Affront gegenüber den betroffenen anderen EU-Staaten sein, aber es wäre ein geringerer Affront, als einfach Flüchtlinge an der deutschen Grenze abzuweisen. 

Und natürlich könnte Deutschland auch zuerst die eigenen Hausaufgaben machen, bevor es das EU-Recht für dysfunktional erklärt. Nicht jede Rücküberstellung scheitert an der Renitenz des Zielstaats. Der afghanische Attentäter von Aschaffenburg hätte zum Beispiel durchaus nach Bulgarien überstellt werden können. Hier brauchten das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und die bayerischen Ausländerbehörden einfach zu lange, so dass die Sechsmonatsfrist ablief. 

Schließlich ist aber auch zu fragen, ob die faktische Lastenteilung wirklich so dysfunktional ist, wie die CDU/CSU nun glauben machen will. Wenn von rund einer Million Asylanträgen in der EU (2024) rund 225.000 in Deutschland gestellt werden, wirkt das nicht völlig unverhältnismäßig. Angesichts von Wirtschaftskraft und Bevölkerungszahl würde wohl auch bei einer ausgehandelten fairen Lastenverteilung ein ähnlicher Anteil herauskommen. Die Vorstellung der CDU/CSU, dass Deutschland von einer Million Asylanträgen möglichst keinen einzigen abbekommen soll, wirkt eher weltfremd und unsolidarisch. Sie dürfte deshalb in Europa nach hinten losgehen. 

Ignoranz gegenüber Gerichten?

Wenn Merz sehenden Auges eine rechtswidrige Maßnahme durchsetzt, gefährdet dies auch den Rechtsstaat und seine Akzeptanz in der Bevölkerung.

Denn vermutlich werden zurückgewiesene Flüchtlinge unter Anleitung deutscher NGOs wie Pro Asyl gegen die Zurückweisung klagen. Die deutschen Verwaltungsgerichte können dann einerseits einstweilige Anordnungen erlassen, die den jeweiligen Flüchtlingen eine Einreise ermöglichen. 

Zugleich können sie den Fall dem EuGH vorlegen, so dass dieser ggf. im Eilverfahren schon nach wenigen Monaten entscheiden kann, ob die deutsche Berufung auf eine Notlage gem. Art. 72 AEUV trägt oder die Zurückweisungen rechtswidrig sind. 

Was würde Merz tun, wenn die Gerichte Zurückweisungen für rechtswidrig erklären? Will er die Gerichtsurteile ignorieren, weil sie auch "dysfunktional" sind? Wird er eine Kampagne gegen die Gerichte und die Richter starten, wie Polen unter der PIS-Regierung? Wird er versuchen, den Rechtsschutz für bestimmte Maßnahmen auszuhöhlen?

Die Fragen zeigen, welche Brisanz das Vorgehen der CDU/CSU in sich trägt. Wer illegale Maßnahmen propagiert, nimmt Konflikte mit der Justiz in Kauf, die schnell eine explosive Wucht entfalten können. Die CDU/CSU spielt mit dem Feuer.