Der "Masterplan Migration": Par­tei­ar­beit für die CSU mit den Mit­teln des Minis­te­riums?

Der "Masterplan Migration" ist für den Bundesinnenminister und CSU-Chef Horst Seehofer bisher keine Erfolgsgeschichte: Zuerst der wochenlange öffentliche Koalitionskrach mit der Schwesterpartei, dann ungewisse Aussichten, ob der abgerungene Kompromiss auch umgesetzt werden kann. Und jetzt droht auch noch von anderer Seite Ärger: Wolfgang Schäuble hat von Amts wegen eine Untersuchung eingeleitet. Der Bundestagspräsident will willen, ob der Minister in unzulässiger Weise Amtsmittel, also vor allem Mitarbeiter des Ministeriums für die Parteiarbeit eingespannt hat. Das könnte ungemütlich werden.

Unstreitig ist mittlerweile, dass es nur einen "Masterplan Migration" gibt. Erarbeitet wurde der im Innenministerium. Vor der Veröffentlichung durch das Ministerium legte Horst Seehofer aber am 22. Juni eine Fassung des Plans im CSU-Vorstand vor, auf dem Titel kein Hinweis auf das Ministerium, sondern nur auf seine Person als "Vorsitzender der Christlich-Sozialen Union". Auf der Version, welche am 10. Juli 2018 in der Bundespressekonferenz vorgestellt wurde, findet das Bundesinnenministerium hingegen Erwähnung. Die "CSU-Version" ist auf der Internetseite der CSU noch immer abrufbar.

Damit ist das Problem aufgeworfen, ob Seehofer die Mittel des Ministeriums für die Erarbeitung des "Parteiplans" vereinnahmt hat. Schließlich wurde offensichtlich einfach der Plan des Ministeriums herangezogen und lediglich das Deckblatt geändert, der Text der beiden oben genannten Veröffentlichungen ist im Übrigen komplett deckungsgleich.

Die Macht der Partei nicht auf Kosten der Regierung sichern

In der Demokratie des Grundgesetzes, die maßgeblich von den Parteien geprägt ist, besetzen die Parteien auch die obersten Staatsämter. Das ist alternativlos und es ist sogar ihre Aufgabe und Funktion.

Die Finanzierung von Parteiarbeit und Regierungsarbeit ist dabei aber unbedingt zu trennen. Andernfalls könnten die Parteien, welche an der Regierung beteiligt sind, ihre Macht auf Regierungskosten sichern. Das wäre ein nicht auszugleichender Vorteil für die nicht die Regierung tragenden Parteien und eine klare Verzerrung des Parteienwettbewerbs; der Minderheit von heute würde es damit maßgeblich erschwert, die Mehrheit von morgen zu werden. Insofern ist bei der Vereinnahmung von Amtsmitteln für parteipolitische Tätigkeiten besondere Vorsicht geboten, gerade auch was die inhaltliche Programmarbeit angeht.

Plakativ: Konzepte und Wahlprogramme schreiben die Parteien als Zusammenschluss von Bürgern, nicht ein staatliches Ministerium.

Amtliche Veröffentlichungen nicht als Wahlpropaganda nutzen

In der Rechtswissenschaft stellt das Problem sich meist in Fällen von Öffentlichkeitsarbeit der Regierung im Vorfeld von Wahlen. Die Verlockung für die Mehrheit, sich auf Staatskosten einen Vorteil für die Wahlen zu sichern, ist dann doch oftmals zu groß.

Aus den Prinzipien der Chancengleichheit der Parteien, der Freiheit der Wahl und dem Demokratieprinzip ist die Neutralitätspflicht für Amtsträger entwickelt worden. Sie soll den freien und offenen Wettbewerb der Parteien schützen. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) untersagt es staatlichen Organen, sich in amtlicher Funktion mit politischen Parteien zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen.

Ein Rückgriff auf die Amtsautorität und amtliche Ressourcen, also Personal, Infrastruktur etc. zugunsten oder zuungunsten einer Partei ist ein Verstoß gegen die Neutralitätspflicht und die Chancengleichheit der Mitbewerber. Das gilt insbesondere auch für Äußerungen von Amtsträgern.

Ob der Amtsträger dabei z.B. als Minister handelt oder aber als Parteipolitiker, muss sich aus dem Zusammenhang der Äußerung unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls ergeben. Bei amtlichen Druckwerken müssen staatliche Organe Vorkehrungen treffen, damit diese nicht von (v.a. ihnen nahestehenden) Parteien als Wahlpropaganda genutzt werden. Mit den Worten des BVerfG gesprochen: Die zulässige Öffentlichkeitsarbeit endet dort, wo die unzulässige Wahlwerbung beginnt.

Ein amtliches Dokument komplett übernommen 

Diese prinzipiellen Erwägungen zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung lassen sich auch auf andere Möglichkeiten der Parteibegünstigung übertragen. Ob der Amtsträger in einem amtlichen Druckwerk für (oder gegen) eine Partei das Wort ergreift oder ob er diese unter Einsatz staatlicher Mittel (mittelbar oder unmittelbar) unterstützt, spielt keine Rolle: Er begünstigt sie. Und verletzt damit seine aus den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Chancengleichheit, der Freiheit der Wahl und des Demokratieprinzips folgende Neutralitätspflicht.

Eine Begünstigung in diesem Sinne liegt schon dann vor, wenn Gutachten oder Handlungsprogramme auch nur teilweise einer Partei zugutekommen, die Ausarbeitung muss nicht ausschließlich für die Partei erfolgen. Die Pflicht staatlicher Organe, Vorkehrungen dagegen zu treffen, dass amtliche Erzeugnisse als Wahlkampfmittel im parteipolitischen Meinungskampf genutzt werden, knüpft nicht an die Erstellung des Materials, sondern an deren zweckentfremdete Verwendung an.

Um eine vergleichbare Lage handelt es sich, wenn Konzepte des Ministeriums eins zu eins in Parteiprogrammen aufgehen. Jedenfalls die komplette Übernahme eines amtlichen Dokuments durch eine Partei – gerade in der Vorwahlzeit –  müsste bereits unter diesem Gesichtspunkt Probleme bereiten.

Deshalb kommt es – anders als der Wissenschaftliche Dienst in einer zu diesem Thema erfolgten Stellungnahme meint – auch nicht darauf an, ob bei der Erstellung des Gutachtens die Partei oder das Regierungshandeln im Vordergrund stand. Nur auf die Erstellung der Materialien abzustellen, griffe zu kurz und würde programmatischen Ausarbeitungen Tür und Tor öffnen, die jedenfalls teilweise dem Regierungshandeln dienen. Das ist mit Blick auf den chancengleichen Parteienwettbewerb nicht hinnehmbar.

Veröffentlichung als Parteivorsitzender verfassungswidrig

Seehofer hat unstreitig auf amtliche Ressourcen zurückgegriffen. Wenn sein Plan lediglich als Handlungsvorschlag des Ministers an die Regierung gedacht wäre, läge in der Verwendung der amtlichen Mittel kein Problem.

Dass aber der Plan vor der Veröffentlichung durch das Ministerium als "Plan des CSU-Vorsitzenden" veröffentlicht wird, ist nach den oben genannten Grundsätzen nicht verfassungskonform: Durch die Veröffentlichung als CSU-Vorsitzender wird der Eindruck erweckt, es handele sich um einen Plan der Partei. Es findet sich in dem CSU-Dokument auch kein Hinweis auf die Urheberschaft, nach objektiver Betrachtung liegt jedenfalls der Schluss nahe, dass es sich um eine Veröffentlichung der CSU handelt.

Damit agierte Seehofer mit Veröffentlichung des Planes unter seinem Namen als Parteivorsitzender ausschließlich in der "Parteifunktion", also nicht der "Ministerfunktion". Ein Rückgriff auf amtliche Ressourcen wäre damit nicht zulässig gewesen.

Damit ist die CSU unter Einsatz amtlicher Mittel einseitig begünstigt worden. Sie hat namentlich diejenigen Kosten erspart, die nötig sind, um ein umfassendes Konzept zum Thema Migration zu erstellen. Noch offensichtlicher wird der Verstoß, wenn man sich vergegenwärtigt, dass es sich nicht nur um eine Präsentation in Parteigremien handelte, sondern die Partei mit der – inhaltlich zu 100 Prozent identischen - "Partei-Kopie" des Plans auf der Internetseite für ihre Sichtweise wirbt.

CSU hat sich den "Masterplan Migration" zu eigen gemacht

Dies ändert sich auch nicht durch die Annahme, der Minister habe ein Ministeriumskonzept nur vorab als Parteivorsitzender vorgestellt, die "wirkliche" Präsentation sei ja als Innenminister erfolgt.

Richtig ist wohl, dass allein ein zeitliches Auseinanderfallen nicht zu einer Verfassungswidrigkeit der Nutzung der amtlichen Mittel führen würde. Um das zeitliche Moment geht es aber nicht. Vorliegend hat sich die Partei das amtliche Papier "vielmehr zu eigen gemacht" und unter eigenem Namen (bzw. dem des Vorsitzenden) für den politischen Meinungskampf genutzt. Nicht zuletzt, dass das Papier auf der Webseite der CSU immer noch veröffentlicht ist, zeigt, dass die Partei dieses sehr wohl nutzt. Das aber ist eine zweckwidrige Verwendung der Amtsmittel für parteipolitische Zwecke.

Auch die Argumentation, es handele sich ja vorrangig um einen Plan des Ministeriums und nur nachrangig um einen der Partei, greift nicht durch. Bei einer Übernahme des Plans durch die Partei ohne jegliche Änderung kann von einer nachrangigen Nutzung keine Rede sein.

Dass mit den amtlichen Mitteln wohl beide Ziele gleichrangig verfolgt wurden, kann nicht zu einer Legalisierung der Auslagerung von Parteitätigkeiten führen. Zudem ist nicht nur die Erarbeitung des Planes durch das Ministerium problematisch, sondern vor allem seine Veröffentlichung durch die Partei des Ministers, also auch die "Weitergabe". Durch diese Veröffentlichung des Plans "als Partei" ist diese  – auch im Sinne der Rechtsprechung zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung – wie die Äußerung eines Parteipolitikers im politischen Meinungskampf zu bewerten. Ein Rückgriff auf Amtsmittel muss damit unterbleiben. Auch nach Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes dürfte jedenfalls bei der Veröffentlichung des Inhalts einer amtlichen Ausarbeitung als Partei die Grenze des „Amtsbezugs“ überschritten sein.

Wir erinnern uns: Konzepte und Wahlprogramme schreiben die Parteien als Zusammenschluss von Bürgern, nicht ein staatliches Ministerium. Sonst hätten die Parteien der heutigen Minderheit keine Chance, die  Mehrheit von morgen zu erringen.

Der Autor Alexander Hobusch ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf (Prof. Dr. Martin Morlok).