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Der "Masterplan Migration": Par­tei­ar­beit für die CSU mit den Mit­teln des Minis­te­riums?

Gastkommentar von Alexander Hobusch

19.07.2018

Erstellt wurde der "Masterplan Migration" im Bundesinnenministerium, mit dessen Mitarbeitern und Mitteln. Vorgestellt aber wurde er als ein Plan der CSU. Damit hat Horst Seehofer gegen die Verfassung verstoßen, meint Alexander Hobusch.

Der "Masterplan Migration" ist für den Bundesinnenminister und CSU-Chef Horst Seehofer bisher keine Erfolgsgeschichte: Zuerst der wochenlange öffentliche Koalitionskrach mit der Schwesterpartei, dann ungewisse Aussichten, ob der abgerungene Kompromiss auch umgesetzt werden kann. Und jetzt droht auch noch von anderer Seite Ärger: Wolfgang Schäuble hat von Amts wegen eine Untersuchung eingeleitet. Der Bundestagspräsident will willen, ob der Minister in unzulässiger Weise Amtsmittel, also vor allem Mitarbeiter des Ministeriums für die Parteiarbeit eingespannt hat. Das könnte ungemütlich werden.

Unstreitig ist mittlerweile, dass es nur einen "Masterplan Migration" gibt. Erarbeitet wurde der im Innenministerium. Vor der Veröffentlichung durch das Ministerium legte Horst Seehofer aber am 22. Juni eine Fassung des Plans im CSU-Vorstand vor, auf dem Titel kein Hinweis auf das Ministerium, sondern nur auf seine Person als "Vorsitzender der Christlich-Sozialen Union". Auf der Version, welche am 10. Juli 2018 in der Bundespressekonferenz vorgestellt wurde, findet das Bundesinnenministerium hingegen Erwähnung. Die "CSU-Version" ist auf der Internetseite der CSU noch immer abrufbar.

Damit ist das Problem aufgeworfen, ob Seehofer die Mittel des Ministeriums für die Erarbeitung des "Parteiplans" vereinnahmt hat. Schließlich wurde offensichtlich einfach der Plan des Ministeriums herangezogen und lediglich das Deckblatt geändert, der Text der beiden oben genannten Veröffentlichungen ist im Übrigen komplett deckungsgleich.

Die Macht der Partei nicht auf Kosten der Regierung sichern

In der Demokratie des Grundgesetzes, die maßgeblich von den Parteien geprägt ist, besetzen die Parteien auch die obersten Staatsämter. Das ist alternativlos und es ist sogar ihre Aufgabe und Funktion.

Die Finanzierung von Parteiarbeit und Regierungsarbeit ist dabei aber unbedingt zu trennen. Andernfalls könnten die Parteien, welche an der Regierung beteiligt sind, ihre Macht auf Regierungskosten sichern. Das wäre ein nicht auszugleichender Vorteil für die nicht die Regierung tragenden Parteien und eine klare Verzerrung des Parteienwettbewerbs; der Minderheit von heute würde es damit maßgeblich erschwert, die Mehrheit von morgen zu werden. Insofern ist bei der Vereinnahmung von Amtsmitteln für parteipolitische Tätigkeiten besondere Vorsicht geboten, gerade auch was die inhaltliche Programmarbeit angeht.

Plakativ: Konzepte und Wahlprogramme schreiben die Parteien als Zusammenschluss von Bürgern, nicht ein staatliches Ministerium.

Amtliche Veröffentlichungen nicht als Wahlpropaganda nutzen

In der Rechtswissenschaft stellt das Problem sich meist in Fällen von Öffentlichkeitsarbeit der Regierung im Vorfeld von Wahlen. Die Verlockung für die Mehrheit, sich auf Staatskosten einen Vorteil für die Wahlen zu sichern, ist dann doch oftmals zu groß.

Aus den Prinzipien der Chancengleichheit der Parteien, der Freiheit der Wahl und dem Demokratieprinzip ist die Neutralitätspflicht für Amtsträger entwickelt worden. Sie soll den freien und offenen Wettbewerb der Parteien schützen. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) untersagt es staatlichen Organen, sich in amtlicher Funktion mit politischen Parteien zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen.

Ein Rückgriff auf die Amtsautorität und amtliche Ressourcen, also Personal, Infrastruktur etc. zugunsten oder zuungunsten einer Partei ist ein Verstoß gegen die Neutralitätspflicht und die Chancengleichheit der Mitbewerber. Das gilt insbesondere auch für Äußerungen von Amtsträgern.

Ob der Amtsträger dabei z.B. als Minister handelt oder aber als Parteipolitiker, muss sich aus dem Zusammenhang der Äußerung unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls ergeben. Bei amtlichen Druckwerken müssen staatliche Organe Vorkehrungen treffen, damit diese nicht von (v.a. ihnen nahestehenden) Parteien als Wahlpropaganda genutzt werden. Mit den Worten des BVerfG gesprochen: Die zulässige Öffentlichkeitsarbeit endet dort, wo die unzulässige Wahlwerbung beginnt.

Ein amtliches Dokument komplett übernommen 

Diese prinzipiellen Erwägungen zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung lassen sich auch auf andere Möglichkeiten der Parteibegünstigung übertragen. Ob der Amtsträger in einem amtlichen Druckwerk für (oder gegen) eine Partei das Wort ergreift oder ob er diese unter Einsatz staatlicher Mittel (mittelbar oder unmittelbar) unterstützt, spielt keine Rolle: Er begünstigt sie. Und verletzt damit seine aus den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Chancengleichheit, der Freiheit der Wahl und des Demokratieprinzips folgende Neutralitätspflicht.

Eine Begünstigung in diesem Sinne liegt schon dann vor, wenn Gutachten oder Handlungsprogramme auch nur teilweise einer Partei zugutekommen, die Ausarbeitung muss nicht ausschließlich für die Partei erfolgen. Die Pflicht staatlicher Organe, Vorkehrungen dagegen zu treffen, dass amtliche Erzeugnisse als Wahlkampfmittel im parteipolitischen Meinungskampf genutzt werden, knüpft nicht an die Erstellung des Materials, sondern an deren zweckentfremdete Verwendung an.

Um eine vergleichbare Lage handelt es sich, wenn Konzepte des Ministeriums eins zu eins in Parteiprogrammen aufgehen. Jedenfalls die komplette Übernahme eines amtlichen Dokuments durch eine Partei – gerade in der Vorwahlzeit –  müsste bereits unter diesem Gesichtspunkt Probleme bereiten.

Deshalb kommt es – anders als der Wissenschaftliche Dienst in einer zu diesem Thema erfolgten Stellungnahme meint – auch nicht darauf an, ob bei der Erstellung des Gutachtens die Partei oder das Regierungshandeln im Vordergrund stand. Nur auf die Erstellung der Materialien abzustellen, griffe zu kurz und würde programmatischen Ausarbeitungen Tür und Tor öffnen, die jedenfalls teilweise dem Regierungshandeln dienen. Das ist mit Blick auf den chancengleichen Parteienwettbewerb nicht hinnehmbar.

Veröffentlichung als Parteivorsitzender verfassungswidrig

Seehofer hat unstreitig auf amtliche Ressourcen zurückgegriffen. Wenn sein Plan lediglich als Handlungsvorschlag des Ministers an die Regierung gedacht wäre, läge in der Verwendung der amtlichen Mittel kein Problem.

Dass aber der Plan vor der Veröffentlichung durch das Ministerium als "Plan des CSU-Vorsitzenden" veröffentlicht wird, ist nach den oben genannten Grundsätzen nicht verfassungskonform: Durch die Veröffentlichung als CSU-Vorsitzender wird der Eindruck erweckt, es handele sich um einen Plan der Partei. Es findet sich in dem CSU-Dokument auch kein Hinweis auf die Urheberschaft, nach objektiver Betrachtung liegt jedenfalls der Schluss nahe, dass es sich um eine Veröffentlichung der CSU handelt.

Damit agierte Seehofer mit Veröffentlichung des Planes unter seinem Namen als Parteivorsitzender ausschließlich in der "Parteifunktion", also nicht der "Ministerfunktion". Ein Rückgriff auf amtliche Ressourcen wäre damit nicht zulässig gewesen.

Damit ist die CSU unter Einsatz amtlicher Mittel einseitig begünstigt worden. Sie hat namentlich diejenigen Kosten erspart, die nötig sind, um ein umfassendes Konzept zum Thema Migration zu erstellen. Noch offensichtlicher wird der Verstoß, wenn man sich vergegenwärtigt, dass es sich nicht nur um eine Präsentation in Parteigremien handelte, sondern die Partei mit der – inhaltlich zu 100 Prozent identischen - "Partei-Kopie" des Plans auf der Internetseite für ihre Sichtweise wirbt.

CSU hat sich den "Masterplan Migration" zu eigen gemacht

Dies ändert sich auch nicht durch die Annahme, der Minister habe ein Ministeriumskonzept nur vorab als Parteivorsitzender vorgestellt, die "wirkliche" Präsentation sei ja als Innenminister erfolgt.

Richtig ist wohl, dass allein ein zeitliches Auseinanderfallen nicht zu einer Verfassungswidrigkeit der Nutzung der amtlichen Mittel führen würde. Um das zeitliche Moment geht es aber nicht. Vorliegend hat sich die Partei das amtliche Papier "vielmehr zu eigen gemacht" und unter eigenem Namen (bzw. dem des Vorsitzenden) für den politischen Meinungskampf genutzt. Nicht zuletzt, dass das Papier auf der Webseite der CSU immer noch veröffentlicht ist, zeigt, dass die Partei dieses sehr wohl nutzt. Das aber ist eine zweckwidrige Verwendung der Amtsmittel für parteipolitische Zwecke.

Auch die Argumentation, es handele sich ja vorrangig um einen Plan des Ministeriums und nur nachrangig um einen der Partei, greift nicht durch. Bei einer Übernahme des Plans durch die Partei ohne jegliche Änderung kann von einer nachrangigen Nutzung keine Rede sein.

Dass mit den amtlichen Mitteln wohl beide Ziele gleichrangig verfolgt wurden, kann nicht zu einer Legalisierung der Auslagerung von Parteitätigkeiten führen. Zudem ist nicht nur die Erarbeitung des Planes durch das Ministerium problematisch, sondern vor allem seine Veröffentlichung durch die Partei des Ministers, also auch die "Weitergabe". Durch diese Veröffentlichung des Plans "als Partei" ist diese  – auch im Sinne der Rechtsprechung zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung – wie die Äußerung eines Parteipolitikers im politischen Meinungskampf zu bewerten. Ein Rückgriff auf Amtsmittel muss damit unterbleiben. Auch nach Auffassung des Wissenschaftlichen Dienstes dürfte jedenfalls bei der Veröffentlichung des Inhalts einer amtlichen Ausarbeitung als Partei die Grenze des „Amtsbezugs“ überschritten sein.

Wir erinnern uns: Konzepte und Wahlprogramme schreiben die Parteien als Zusammenschluss von Bürgern, nicht ein staatliches Ministerium. Sonst hätten die Parteien der heutigen Minderheit keine Chance, die  Mehrheit von morgen zu erringen.

Der Autor Alexander Hobusch ist Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Rechtstheorie und Rechtssoziologie der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf (Prof. Dr. Martin Morlok).

Zitiervorschlag

Alexander Hobusch, Der "Masterplan Migration": Parteiarbeit für die CSU mit den Mitteln des Ministeriums? . In: Legal Tribune Online, 19.07.2018 , https://www.lto.de/persistent/a_id/29867/ (abgerufen am: 20.04.2019 )

Infos zum Zitiervorschlag
Kommentare
  • 19.07.2018 16:30, McMac

    Diese Seehofer-Bashing der linken Journaille nervt dermaßen.

    Der Autor ist übrigens Mitglied der SPD, also einer Partei, die seit Jahren konsequent an den Wünschen und Bedürfnissen der Bevölkerung vorbei regiert und der die Wähler deshalb völlig zu recht in Scharen davon laufen. Diese SPD und solche Sozis braucht kein Mensch.

    • 19.07.2018 16:47, GrafLukas

      Es mag nerven, aber auch Linke können Recht haben. Inhaltliche Argumente vermisse ich bei Ihnen.

    • 19.07.2018 17:05, Robin

      Würde sich an der Aussage des Artikels etwas ändern, wenn besagter Autor Mitglied der Union wäre?
      Ich beantworte es selbst, nein.
      Damit ist dann auch der ganze Kommentar nichts weiter als Quatsch.

    • 19.07.2018 17:08, Farbschatten

      Verstehe ich also ihren Kommentar richtig? Es darf sich letzten Endes nur beschweren und Missstände aufzeigen, wer letzten Endes von diesen Missständen profitiert. Alles andere ist nur bashing von links. Und die SPD darf schon mal gar nichts sagen... - Ich glaube ihr Verständnis für Demokratie gefällt mir nicht sonderlich.

    • 19.07.2018 17:26, McMac

      Nein, es geht darum, dass auf LTO nur noch Artikel erscheinen, die eindeutig dem linken Politikspektrum zuzuordnen sind. Nervt Sie diese Einseitigkeit nicht auch?

    • 19.07.2018 17:30, McMac

      @Robin: Da sich SPD und Union nicht mehr unterscheiden, nein! Vermutlich wäre der Artikel genauso schwach, da haben Sie recht.

    • 19.07.2018 19:31, Harald

      Ich muss McMac zustimmen. Das Thema ist doch derartig abgedroschen. Der ganze "Kampf gegen Rechts", mit hunderten Millionen gesponsert, ist nichts anderes als Klientelpolitik der Regierenden. Ich hab die Überschrift gelesen, und dann gleich runtergescrollt, weil ich vor dem lesen wissen wollte, von wem der Artikel ist. Dann bin ich auf die Kommentare gestoßen und spare mir das Lesen jetzt. Klar hat der Autor recht. Nur hätte er schon zig mal Anlass gehabt, dieses rechtswidrige Gebaren auch bei anderen Parteien oder Politikern zu kritisieren.

    • 20.07.2018 09:20, oje

      @mcmac: woher denn die schnappatmung? der autor hat sich doch gar nicht gegen den masterplan ausgesprochen. aufgeworfen wurde ein interessantes staatsrechtliches problem. zum inhalt des masterplans äußert sich der autor doch überhaupt nicht. zumal auf einer juristischen seite muss die diskussion erlaubt sein, ohne dass dahinter gleich wieder eine kampagne gewittert wird.

  • 19.07.2018 17:42, Robin

    Warum soll dieser Artikel denn schwach sein? Die aufgeführten Argumente sind allesamt plausibel und nachvollziehbar.

    Meinen Sie, dass Kritik am politischen Vorgehen eines streitbaren Politikers grundsätzlich nur von der anderen Seite kommt? Dass Kritik aus einem objektiven und nicht parteipolitischen Standpunkt nicht existiert?

    Zumindest haben Sie eine Möglichkeit gefunden jede Kritik als parteipolitisch zu brandmarken und abzulehnen, dann bleibt zwar alles beim Alten, aber besser wird es doch auch nicht.

    • 19.07.2018 18:02, McMac

      Nein, es geht darum, dass auf LTO nur noch Artikel erscheinen, die eindeutig dem linken Politikspektrum zuzuordnen sind. Nervt Sie diese Einseitigkeit nicht auch?

      Wie wäre es denn z. B. mal mit einem Artikel, der sich für den sog. Masterplan ausspricht? Mag sein, dass das SPD-Mitglied plausible und nachvollziehbare Argumente aufgeführt hat. Im Kern geht es aber doch um etwas Anderes: Die Berechtigung der Forderungen im Masterplan ist kaum von der Hand zu weisen. Und weil das so ist und man sich mit Argumenten schwer tut, eröffnet man allerhand Nebenkriegsschauplätze.

    • 19.07.2018 18:55, Nachfragender

      Nö. Es geht um die Frage, ob hier die Interessen einer Partei und die Interessen der Bundesrepublik als Staat vermengt wurden. Finden Sie es richtig, wenn Beamte (von der Steuer bezahlt) in ihrer Dienstzeit Parteiarbeit machen?

    • 19.07.2018 20:39, Otto Ludwig Piffl

      @19.07.2018 18:02, McMac

      Sie sagen, dass die "Berechtigung der Forderungen im Masterplan ... kaum von der Hand zu weisen" sei und dass Sie die Argumente hierfür kennten.

      Da Sie hier im Kommentarbereich eines nicht eben zuletzt für Juristen gemachten Mediums unterwegs sind, sollten Sie also, selbst wenn Sie selbst kein Jurist sind, Ihre Behauptung zur Überzeugung juristisch interessierter Leser untermauern können, dass die Masterplanforderungen nach den Maßstäben einer nachvollziehbaren Rechtspolitik - in den Grenzen europa- und verfassungsrechtlicher Vorgaben und unter juristischer Folgenanalyse - derart überragend überzeugend und vorrangig zu bearbeiten sind, dass jede Diskussion zu den parteien- und dienstrechtlich fragwürdigen Umständen, unter denen das Papier zustande kam und verbreitet wurde, nur unter "allerhand Nebenkriegsschauplätze" subsumiert werden kann.

      In diesem Fall stünde es Ihnen doch frei, der gewiss dankbaren Redaktion einen entsprechenden Artikel anzubieten, um Ihre Verteidigung des Masterplans dem Publikum mannhaft unter eigenem Obligo vorzustellen, statt nur anonym hier im Kommentarbereich herumzustänkern - noch dazu entlang der albernen Links-Rechts-A....backen-Sortierung, nach der heutzutage sich schon brave neokonservative Trumpkritiker für die Verteidigung formaler rechtsstaatlicher Regeln als linksradikal beschimpfen lassen müssen.

      Sollten Sie dem Argument nicht folgen können, kommentieren Sie vielleicht besser in einem allgemeineren Publikumsmedium wie der WELT.

    • 19.07.2018 21:13, Antworter

      @Nachfrager,

      Na ich will doch wohl hoffen das die Interessen einer regierenden Partei zu größten Teil mit denen des Staates übereinstimmen den sie regiert!

      Die Regierung soll ja den Staat regieren im Interesse des Souveräns dem der Staat gehört, dem Volk.

      Wenn die Diener des Volkes (Beamte) und Freiwillige die sich in Parteien organisieren gemeinsam im Interesse des Volkes eine Maßnahmenkatalog erarbeiten ist das nur im Interesse des Volkes.

      Wenn ein auf Zeit gewählter Volksdiener (Minister) diesen Plan sich zu eigen macht ist das nur zu begrüßen!

      Falls das anders sein sollte also Minister, Beamte oder Parteien im eigenen Interesse also gegen das Volk tätig werden, empfehle ich dem Volk sofort einen Generalstreik, Putsch oder so bis diese Partei, Minister, Beamte alle Posten und Machtpositionen räumt und anschließend die Durchführung eines Hochverratsprozess gegen die Verantwortlichen.

      Der Staat gehört dem Volk! Er muß seinen Interessen dienen.

    • 19.07.2018 21:38, tüdelütütü

      Dass der Staat dem Volke zu dienen hat, ist so Typen wie Fiffl völlig abhanden gekommen. Sie leben, oftmals unter dem Dunning-Kruger-Effekt leidend in ihrer eigenen elitären Blase und wundern sich allen Ernstes darüber, dass sich weite Teile der Bevölkerung angewidert von Ihnen abwenden.

      Zur Sache, Fiffl: Der Masterplan steht ja nun. Wenn Sie glauben, dass die darin enthaltenen Maßnahmen rechtlich nicht umsetzbar sind, dann wäre es zunächst mal an Ihnen gelegen, dies überzeugend zu begründen. Aber offenbar sind Sie dazu trotz oder wegen Ihrer sicherlich herausragenden Intelligenz und womöglich sogar jur. Vorbelastung ebenso wie das SPD-Mitglied nicht in der Lage sind, weshalb Sie lediglich stumpf in das gleiche Horn blasen und in gewohnter Weise andere abkanzeln.

  • 19.07.2018 17:49, M.D.

    OMG, jetzt Seehofer hat auch noch gegen die Verfassung verstoßen.

    https://www.youtube.com/watch?v=rbxq_-mbrxc

    • 19.07.2018 18:03, Welche Verfassung

      Die die von Richtern ausgelegt wird wie es in ihren Parteibücher steht oder die die von Besatzern oder ihren Vasallen geändert wir wie es ihnen passt oder die die dazu genutzt wird das Volk zu beseitigen und durch eine Mischrasse zu ersetzen oder die Verfassung die zur Staatsauflösung herangezogen wird?

      Wie kann die noch Schaden nehmen?

      Oder meinen Sie das GG, in dessen Artikel 146 es heißt:

      Dieses Grundgesetz, das nach Vollendung der Einheit und Freiheit Deutschlands für das gesamte deutsche Volk gilt, verliert seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist."

      Da dieses bis heute nicht passiert ist kann ich nur Schlußfolgern das die Einheit und Freiheit des Deutschen Volkes immer noch nicht hergestellt ist.

      Was soll das Geschrei also?

      Es geht doch nur um die Vertuschung des größten Rechtsbruch zum Nachteil des Deutschen Volkes seit fast einem Jahrhundert: den Versuch des Volksaustausches als Vorstuffe zur Auflösung Deutschlands.
      Er läuft immer noch!

    • 19.07.2018 18:57, Nachfragender

      Die Verfassung, um die es hier geht ist das Grundgesetz: die beste Verfassung, die Deutschland je hatte - und die unserem Volk ein Leben in Freiheit, Demokratie, Rechtstaatlichkeit erlaubt, nach den Untaten der Vergangenheit. Also sparen Sie sich das Geraune über Volkstod und Besatzer. Das Grundgesetz ist zu wertvoll, als es durch solchen rechtsradikalen Müll entwerten zu lassen.

    • 19.07.2018 21:09, @Aluhut

      Und die (flache!) Erde wird von jüdischen Echsenmenschen mit Chemtrails regiert, damit die New World Order die Biodeutschen ausrotten kann...
      ...und Lee Harvey Oswald hat Kennedy erschossen. Mit 5 Kugeln aus 3 Richtungen...
      ... und Campino ist ein Punk...
      ... Und Gerhard Schröder war Sozialdemokrat...
      ... Und Donald Trumps Mutter ist kein Orang-Utan...

  • 19.07.2018 19:26, @topic

    Horst Seehofer bricht die Verfassung. Wow.

    Und Wasser... Achtung... Aufgepasst... Ist NASS!

  • 19.07.2018 21:11, Ano Nym

    Wer hat eigentlich die Miete und Nebenkosten für die am Donnerstag, dem 1. Februar 2018 20.00 Uhr, stattgefundene "Spitzenrunde (15er-Runde)" in der Bayerischen Landesvertretung bezahlt?

    https://www.cdu.de/artikel/pressemitteilung-zum-start-der-koalitionsverhandlungen

    das müsste mal einer recherchieren! Koalitionsverhandlungen sind Privatveranstaltungen der Parteien. Sind die Rechnungen irgendwo einsehbar?

    • 19.07.2018 22:12, tüdelütütü

      Ich hab das bezahlt, kannsde dir sparen..

  • 19.07.2018 23:38, Carlos

    Wird der Plan von der Regierung oder von der CSU verwirklicht? Der BMI konnte für die Regierung federführend tätig werden, auch wenn die CSU daran zum Leidwesen der SPD partizipieren kann (sog. Futterneid).

  • 20.07.2018 05:09, Heinz Jamsen

    Na ja, seit die grüne Merkel ‚regiert‘, ist die Einhaltung von Gesetz und Verfassung doch etwas relativiert worden.

    • 20.07.2018 14:37, @Heinz

      Merkel? Grün? Und was träumst Du nachts?

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