Mögliche Machtübernahme der AfD in Sachsen-Anhalt: Warum die AfD ihre Rund­funk-Ver­sp­re­chen nicht halten kann

Gleich als "erste Amtshandlung" möchte die AfD in Sachsen-Anhalt die "Rundfunkstaatsverträge" kündigen. So steht es in ihrem "Regierungsprogramm" für die Landtagswahl in Sachsen-Anhalt am 6. September 2026. Einen Rundfunkstaatsvertrag gibt es zwar seit 2020 nicht mehr. Die AfD meint damit erkennbar die Staatsverträge, die die Grundregeln für den Rundfunk und seine Finanzierung enthalten, also den Medienstaatsvertrag (MStV) und den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) sowie den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag (RFinStV).

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll zwar nicht ganz abgeschafft werden, doch er soll sich auf einen "Grundfunk" beschränken. Die Rundfunkgebühr soll zugunsten der Finanzierung über Abomodelle und gegebenenfalls Werbung und Haushaltsmitteln wegfallen. 

Doch könnte eine AfD-Landesregierung diese Staatsverträge einfach kündigen, die Aufgabe des Rundfunks einschränken und die Finanzierung ändern? 

Kündigung wäre möglich, aber erst später wirksam 

Unter welchen Voraussetzungen eine Kündigung der drei Staatsverträge durch ein Bundesland möglich ist, regelt § 116 Abs. 1 MStV. Nach Satz 4 in Verbindung mit Satz 6 dieser Bestimmung kann jedes Land den MStV und zugleich den RBStV sowie den RFinStV jeweils zum 31. Dezember eines Jahres mit einer Frist von zwei Jahren kündigen. Eine Kündigung dieser Staatsverträge ist nach der Wahl am 6. September also frühestens zum Schluss des Kalenderjahres 2026 möglich und würde mit dem Ablauf des Jahres 2028 wirksam. 

Die Kündigung muss durch das Land Sachsen-Anhalt, vertreten durch seinen Ministerpräsidenten erfolgen und ist schriftlich gegenüber dem oder der Vorsitzenden der Konferenz der Regierungschefinnen und Regierungschefs zu erklären. Allerdings hat Sachsen-Anhalt durch den neugefassten Art. 69 Abs. 2 seiner Verfassung die Kündigung von Staatsverträgen als einziges Bundesland von der Zustimmung des Landtages abhängig gemacht. Wenn die AfD die absolute Mehrheit bei Landtagswahlen erreicht, wäre dies allerdings kein Hindernis.

Allerdings darf die Kündigung nicht rechtsmissbräuchlich erfolgen. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in der Entscheidung vom 28. Mai 1980 zum NDR-Staatsvertrages herausgearbeitet. Ein Rechtsmissbrauch kann dann vorliegen, wenn durch die Kündigung der öffentlich-rechtliche Rundfunk insgesamt in einer Weise geschwächt werden soll, die mit den Vorgaben der Rundfunkfreiheit und der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schlechthin unvereinbar ist. Wo die Grenzen eines Rechtsmissbrauchs bei der Kündigung von Medien- bzw. Rundfunkstaatsverträgen verlaufen, ist ungeklärt. Das BVerwG hielt es im konkreten Fall für nicht notwendig, darauf näher einzugehen.

Für die übrigen fünfzehn Bundesländer blieben die Staatsverträge im Falle einer wirksamen Kündigung durch Sachsen-Anhalt auch über den Ablauf des Jahres 2028 hinaus in Kraft. Auch die öffentlich-rechtlichen Programme blieben in Sachsen-Anhalt weiterhin empfangbar.

Und was passiert mit dem MDR? 

Unklar ist, ob die AfD auch eine sofortige Kündigung des MDR-Staatsvertrages (MDR-StV) anstrebt. Dieser enthält die maßgeblichen Regelungen für die Tätigkeit des MDR in Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Für die Absicht der AfD, diesen zu kündigen, spricht, dass sie für den MDR "mehr Eigenverantwortung" fordert und es sich um das wichtigste Regelwerk für den Rundfunk in Sachsen-Anhalt handelt. Eine Kündigung des MDR-StV ist ebenfalls frühestens zum Jahresende 2026 mit einer Frist von zwei Jahren möglich. Sie würde also auch zum Ablauf des 31. Dezember 2028 wirksam und darf nicht rechtsmissbräuchlich erfolgen.

Für Sachsen und Thüringen bliebe der MDR-StV im Falle einer wirksamen Kündigung durch Sachsen-Anhalt auch über den Ablauf des Jahres 2028 ebenfalls in Kraft. Mit dem Ablauf des 31. Dezember 2028 würde Sachsen-Anhalt aus dem MDR ausscheiden; aus der Drei-Länder-Anstalt würde eine Zwei-Länder-Anstalt. 

Trotz Kündigung müssten weiter Beiträge gezahlt werden 

Der AfD geht es bei der beabsichtigten Kündigung in erster Linie darum, die "Zwangsgebühr", also die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Rundfunkbeiträge, die an das Innehaben einer Wohnung anknüpfen und gegenwärtig monatlich 18,36 Euro betragen, zumindest in Sachsen-Anhalt abzuschaffen. Wenn eine AfD-Landesregierung den RBStV und den RFinStV mit Wirkung zum Ablauf des Jahres 2028 kündigt, scheinen die Rechtsgrundlagen für die Beitragserhebung in Sachsen-Anhalt ab diesem Zeitpunkt zu entfallen. Dann wäre der Rundfunkbeitrag in Sachsen-Anhalt ab dem 1. Januar 2029 abgeschafft.

So zwingend dieses Ergebnis auf den ersten Blick ist, so wenig trifft es zu. Dies beruht auf der Entscheidung des BVerfG vom 20. Juli 2021 (1 BvR 2756/20 -, - 1 BvR 2775/20 - und - 1 BvR 2777/20). Diese Entscheidung betraf die Weigerung von Sachsen-Anhalt (!), den Vorschlag der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) umzusetzen, die monatliche Beitragshöhe durch eine Änderung des RFinStV ab dem 1. Januar 2021 auf 18,36 Euro festzusetzen. In dieser Entscheidung geht das BVerfG davon aus, dass eine Handlungspflicht der Länder als "föderale Verantwortungsgemeinschaft" besteht, die funktionsgerechte Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu gewährleisten. Mit dieser Handlungspflicht korrespondiere ein aus der Rundfunkfreiheit folgender Finanzierungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Mit der Weigerung, den Vorschlag der KEF, die monatliche Beitragshöhe auf 18,36 Euro festzusetzen, habe Sachsen-Anhalt diesen aus der Rundfunkfreiheit folgenden Finanzierungsanspruch verletzt. 

Mit dieser Feststellung hat sich das BVerfG aber nicht begnügt. Vielmehr hat es im Wege einer Vollstreckungsanordnung auf Grundlage des § 35 BVerfGG die Beitragshöhe und die Verteilung der Beiträge zwischen den in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, dem ZDF und dem Deutschlandradio entsprechend dem Vorschlag der KEF auf 18,36 Euro festgesetzt. Diese Zwischenregelung gilt so lange, bis alle Länder gemeinsam eine staatsvertragliche Neuregelung zustande bringen, womit gegenwärtig nicht zu rechnen ist. Die Rechtsgrundlage für die Zahlung der monatlichen Rundfunkbeiträge in Höhe von 18,36 Euro ist also diese Vollstreckungsanordnung des BVerfG. Daher bleibt in Sachsen-Anhalt auch im Falle einer Kündigung des RBStV und des RFinStV durch eine AFD-Landesregierung die Pflicht bestehen, monatliche Rundfunkbeiträge ab dem 1. Januar 2029 zu entrichten.

Finanzierungsziel der AfD ist verfassungswidrig 

Die AfD will laut Regierungsprogramm prüfen, den Rundfunk in Zukunft durch Werbung und Haushaltsmittel zu finanzieren. Doch auch damit wird sie verfassungsrechtlich nicht durchkommen. Die gegenwärtige Beitragsfinanzierung stellt die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Finanzierungsform dar. Sie muss gegenüber anderen Finanzierungsquellen, wie etwa der Werbefinanzierung, im Vordergrund stehen. Zudem muss nach der Rechtsprechung des BVerfG die Beitragshöhe durch ein staatsfernes Verfahren festgelegt werden, um staatliche Einflüsse auf das Programm vorbeugend zu verhindern. Dem wird durch das geltende dreistufige Verfahren aus Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten, fachlicher Prüfung der Anmeldung und Bedarfsfeststellung durch das politisch unabhängige Expertengremium KEF und abschließender Festsetzung des Beitrags durch den Rundfunkgesetzgeber Rechnung getragen. Eine Steuerfinanzierung, wie sie die AfD in Erwägung zieht, ist mit dem Grundsatz der Staatsferne unvereinbar. 

"Grundversorgung" ist mehr als "Grundfunk"

Wenn eine AfD-Landesregierung auch den MDR-StV mit Wirkung zum Ablauf des Jahres 2028 kündigen sollte, würde Sachsen-Anhalt ab dem 1. Januar 2029 aus der Mehrländeranstalt MDR ausscheiden. Der MDR würde als Zwei-Länder-Anstalt von Sachsen und Thüringen fortbestehen. Er wäre entsprechend der Grundsatzentscheidung des BVerwG vom 28. Mai 1980 allerdings weder berechtigt noch verpflichtet, Sachsen-Anhalt mit auf dieses Land ausgerichteten Angeboten zu versorgen. Vielmehr hätte die Kündigung die Verpflichtung des Landes Sachsen-Anhalt zur Folge, die Voraussetzungen für eine Versorgung mit öffentlich-rechtlichem Rundfunk im eigenen Land zu schaffen. 

Sachsen-Anhalt müsste dafür eine entsprechende gesetzliche Grundlage schaffen. In einem solchen Gesetz könnte die AfD mit einer möglichen Landtagsmehrheit ihr erklärtes Ziel umsetzen, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Sachsen-Anhalt in ein Grundangebot zu überführen, also auf eine Restversorgung zu reduzieren. 

Allerdings stünde eine solche Reduzierung in erkennbarem Widerspruch zu den Vorgaben der Rundfunkfreiheit des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, an die auch die Gesetzgebung in Sachsen-Anhalt gebunden ist. Danach muss das Angebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks umfassende und vielfältige Informationen ermöglichen; ihm kommt die Aufgabe der "Grundversorgung" bzw., wie es in neueren Entscheidungen heißt, der "klassische Funktionsauftrag" zu, der die gesamte Bandbreite der programmlichen Gestaltungsformen umfasst. Grundversorgung ist gerade keine Minimalversorgung. 

Die Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen für alle Verfassungsorgane des Bundes und der Länder gemäß Art. 94 Abs. 4 GG verlangt, dass die aus der Rundfunkfreiheit abgeleiteten Vorgaben vom sachsen-anhaltinischen Gesetzgeber beachtet werden. Ein Gesetz, das den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Sachsen-Anhalt in ein "Grundangebot" überführt, ist mit diesen Vorgaben schlechterdings unvereinbar.

Dies gilt auch und erst recht in der digitalen Welt. Zwar bewirkt diese auf der einen Seite die massenhafte Verbreitung meinungsrelevanter Inhalte und befördert dadurch die Informationsvielfalt. Doch die Aufmerksamkeit wird durch die Algorithmen von TikTok, Instagram und Co. strikt nach Verweildauer und prognostiziertem Interesse des Publikums gesteuert und verteilt. Entscheidend ist, was eine bessere Chance hat, "viral zu gehen". Dies führt dazu, dass die Inhalte immer radikaler und die Töne immer schriller werden. Mit Verkürzung, Zuspitzung, Polarisierung, Lügen und Lagerbildung wird regelrecht ein Empörungscrash "herbeialgorithmisiert". Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk sind daher nach der Rechtsprechung des BVerfG gerade in der digitalen Welt die Entwicklungsmöglichkeiten vom Gesetzgeber einzuräumen bzw. zu erhalten, die ihn im Wettbewerb publizistisch konkurrenzfähig bleiben lassen. 

Wer könnte gegen die Umgestaltung des Rundfunks vorgehen? 

Gegen eine Kündigung des MStV, des RBStV und des RFinStV könnten alle 15 übrigen Bundesländer einzeln oder gemeinsam gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 VwGO das BVerwG anrufen und geltend machen, dass diese nicht form- bzw. fristgerecht oder rechtsmissbräuchlich erfolgt sei. Das gleiche gilt für Sachsen und Thüringen im Falle einer Kündigung des MDR-StV. 

Wenn Sachsen-Anhalt nach einer Kündigung des MDR-StV mit Wirkung ab dem 1. Januar 2029 ein Gesetz erlässt, das den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Sachsen-Anhalt auf eine Grundangebot bzw. eine Restversorgung reduziert, kann ein solches Gesetz im Wege der abstrakten Normenkontrolle auf Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages oder einer Landesregierung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vom BVerfG umfassend auf die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz überprüft werden. Zudem ist eine auf die Rundfunkfreiheit gestützte, an das BVerfG gerichtete Verfassungsbeschwerde des MDR gegen ein solches Gesetz möglich. 

Der Autor Prof. Dr. Dieter Dörr hatte bis 30. September 2017 den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz inne und war bis 28. Februar 2018 Direktor des Mainzer Medieninstituts.