Kreuzfahrtschiffe auf der Ems: Die Stadt Papenburg gegen die Bundesrepublik Deutschland

Die Meyer-Werft produziert hauptsächlich Kreuzfahrtschiffe, die über die Ems in die Nordsee überführt werden müssen. Da die Nachfrage auf dem Weltmarkt immer größere Kreuzfahrtschiffe mit einem immer größeren Tiefgang verlangt, genügt die Tiefe der Ems längst nicht mehr, um die Schiffe zu überführen.

Während man zunächst die erforderliche Tiefe durch ein Ausbaggern der Ems erzielt hat, wurde auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahr 1998 das bekannte Emssperrwerk errichtet, mit dessen Hilfe die Ems auf die erforderliche Wasserspiegelhöhe aufgestaut werden kann. Die "Bedarfsbaggerungen" beruhen hingegen auf einem Planfeststel-lungsbeschluss aus dem Jahr 1994. Dieser gestattet es, die Ems jeweils bei Bedarf so auszubaggern, dass ein Schiff mit einem Tiefgang von 7,30 m in die Nordsee überführt werden kann.

Wirtschaft versus Natur

Kernstück des europäischen Naturschutzrechts sind die Vogelschutzrichtlinie und die FFH-Richtlinie (Fauna-Flora-Habitat). Vor der Zulassung eines Projekts, das ein nach diesen Richtlinien ausgewiesenes Schutzgebiet erheblich beeinträchtigen kann, ist vom Projektträger eine naturschutzfachliche Verträglichkeitsprüfung durchzuführen. Ergibt die Prüfung eine erhebli-che Beeinträchtigung des Gebietes, muss eine so genannte Ausnahmeprüfung durchgeführt werden, die unter Umständen zu dem Ergebnis führen kann, dass das Projekt unzulässig ist.

Und darin liegt das Problem: Im Jahr 2006 hat die Bundesrepublik Deutschland Teile der Ems der europäischen Kommission als FFH-Gebiete gemeldet. Die Stadt Papenburg befürchtete, dass die Bedarfsbaggerungen deshalb künftig unzulässig sein könnten und die Meyer-Werft deshalb am Standort Papenburg künftig keine Kreuzfahrtschiffe mehr produzieren  könne. Sie hat deshalb vor dem Verwaltungsgericht Oldenburg Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland erhoben, um zu verhindern, dass diese ihr Einvernehmen zur Unterschutzstellung des FFH-Gebietes erteilt. Das Verwaltungsgericht legte die Sache dem EuGH zur Vorabent-scheidung vor.

Nachträgliche Unzulässigkeit bereits genehmigter Baggerungen?

Das Hauptproblem liegt darin, dass das neue FFH-Gebiet möglicherweise durch jede einzelne Baggerung (wiederholt) beeinträchtigt wird. Dies wurde zwar bereits genehmigt, bevor das Gebiet unter Schutz gestellt wurde, jedoch ohne hierfür eine Verträglichkeitsprüfung durchzu-führen. Diese wäre erforderlich, wenn heute über die Genehmigung zu entscheiden wäre.

Nach der Entscheidung des EuGH vom 14. Januar 2010 (Az. C-226/08) kann auf eine Verträglichkeitsprüfung für jede einzelne künftige Baggerung nicht schon deshalb verzichtet werden, weil die Baggerungen schon vor der Unterschutzstellung des FFH-Gebietes endgültig genehmigt worden waren. Es kommt vielmehr darauf an, ob die einzelnen Bedarfsbaggerun-gen jede für sich eigene „Projekte“ im Sinne der FFH-Richtlinie darstellen.

Ist das der Fall, muss für jede einzelne Bedarfsbaggerung eine Verträglichkeitsprüfung und erforderlichenfalls auch eine Ausnahmeprüfung durchgeführt werden. Somit könnte sich die einzelne Bedarfsbaggerung europarechtlich als unzulässig erweisen. Die nach nationalem Recht erteilte Genehmigung aus dem Jahr 1994 wird dadurch (möglicherweise vollständig) entwertet – mit den entsprechenden nachteiligen Folgen für die Werft.

Der EuGH hält es jedoch auch für möglich, dass die einzelnen Bedarfsbaggerungen nicht jeweils einzeln als „Projekte“ anzusehen sind, sondern zusammengefasst ein einziges Projekt im Sinne der FFH-Richtlinie darstellen. In diesem Fall wäre nicht für jede einzelne Baggerung eine eigenständige Verträglichkeitsprüfung durchzuführen. Vielmehr wären die Baggerungen auch europarechtlich von der 1994 erteilten Genehmigung gedeckt.

Allerdings bliebe auch in diesem Fall die nachträgliche Unterschutzstellung des Gebietes nicht folgenlos. Es würde vielmehr die in Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie festgelegte „allgemeine Schutzpflicht“ gelten, nach der Verschlechterungen und Störungen zu vermeiden sind, die sich im Hinblick auf die Ziele der FFH Richtlinie erheblich auswirken könnten.

Viele Fragen bleiben offen

Der EuGH lässt offen, ob die Bedarfsbaggerungen in der Ems ein zusammengefasstes oder viele Einzelprojekte darstellen. Aus den Ausführungen des EuGH erschließt sich außerdem leider nicht, was es konkret bedeutet, wenn die „allgemeine Schutzpflicht“ Anwendung findet. Klar dürfte lediglich sein, dass die Anforderungen aus der Schutzpflicht geringer sind als bei einer vorab durchzuführenden Verträglichkeitsprüfung. Führt man diese durch, dürfte man also auf der sicheren Seite sein.

Dies hilft freilich demjenigen nicht, dessen bereits genehmigtes Vorhaben als eigenständiges Projekt eine erhebliche Beeinträchtigung eines FFH-Gebietes darstellt und die strengen Kriterien für eine Ausnahmeerteilung nicht erfüllt – oder der den hohen Aufwand für eine Verträglichkeits- bzw. Ausnahmeprüfung nicht leisten kann. Dieser muss dennoch einen Weg finden, die zuständige Behörde davon zu überzeugen, dass sein bereits genehmigtes Vorhaben sich auf die Ziele der FFH-Richtlinie nicht erheblich auswirken kann.

Der Autor Dr. Steffen Kautz ist Rechtsanwalt in einer auf die rechtliche Beratung bei Infrastrukturprojekten spezialisierten Anwalts-Boutique in München