Klimakonferenz in Katowice: Des­ti­na­tion unk­nown

Am Problem selbst hat sich jedenfalls nichts geändert: Seit Beginn der Industrialisierung hat sich die Erde um ca. 1,1 Grad Celsius erwärmt. Mit dem 2015 geschlossenen PÜ hat sich eine große Staatenmehrheit darauf geeinigt, die menschengemachte Erderwärmung auf zwei Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen und "Anstrengungen" zu unternehmen, den Temperaturanstieg insgesamt auf 1,5 Grad Celsius zu beschränken.

Auf welche Weise diese Ziele erreicht werden sollen, hat das PÜ offen gelassen. Diese Lücke soll nun das Regelbuch schließen, welches die Vertragsparteien der Klimarahmenkonvention im Rahmen ihrer 24. Konferenz verabschiedet haben.

Was heißt schon "ambitioniert"?

Art. 4 PÜ verpflichtet die Vertragsparteien, regelmäßig sogenannte "national festgelegte Beiträge" zur Erreichung des Klimaziels zu erarbeiten. Diese müssen sich steigern und zudem "größtmögliche Ambition […] ausdrücken". Zwar gibt es keine konkreteren Anforderungen an den Umfang der Ambition, etwa in Form bestimmter Steigerungs- oder Emissionsverringerungsraten.

Das Regelbuch enthält jedoch detaillierte Vorgaben dafür, wie die Beiträge gegenüber den anderen Vertragsparteien offenzulegen sind. Unter anderem verpflichtet das Regelbuch die Staaten darzulegen, wie sie zu der Einschätzung kommen, ihr Beitrag sei ambitioniert. Die von dem jeweiligen Vertragsstaat übermittelten Beiträge werden voraussichtlich ab Juni 2019 in ein der Öffentlichkeit zugängliches Onlineregister eingetragen. Der dadurch erzeugte Rechtfertigungsdruck gegenüber der Weltgemeinschaft soll die Vertragsparteien zu erhöhten Bemühungen um den Klimaschutz bewegen.

Beginnend mit dem Jahr 2024 sind sämtliche Vertragsparteien zudem verpflichtet, alle zwei Jahre einen Bericht vorzulegen, der unter anderem über die menschengemachten Emissionen des jeweiligen Staates informiert. Laut Regelbuch müssen die Staaten zum Beispiel aufzeigen, wie nationale Besonderheiten die Treibhausgasemissionen beeinflussen und welche Maßnahmen sie zur Emissionsbegrenzung ergreifen. Die Staaten sollen sich dabei nicht nur transparent zeigen, sondern auch kooperieren und Erfahrungen austauschen. Die beiden wesentlichen Mittel des Regelbuchs, Transparenz und Kooperation, treffen hier also zusammen.

Offenlegen müssen alle – auch Entwicklungsländer

Diese Transparenzverpflichtungen gelten ab 2024 einheitlich für entwickelte Länder und für Entwicklungsländer im Sinne des PÜ. Damit unterliegt insbesondere auch die Volksrepublik China, welche unter dem PÜ als Entwicklungsland gilt und global die höchsten Emissionen von Kohlenstoffdioxid aufweist, den Transparenzanforderungen. China hatte sich im Vorfeld noch gegen die einheitliche Geltung des Regelbuches gewehrt.

Daneben setzt das Regelbuch auf Kooperation der Vertragsparteien. Beispielsweise wird ein Forum zu den Auswirkungen von Gegenmaßnahmen wie etwa durch Aufforstung errichtet. Im Rahmen dieser Kooperation sollen die Parteien über die positiven und negativen Folgen der national festgelegten Beiträge in Austausch treten und voneinander lernen können.

Bemühungen, die Erderwärmung zu begrenzen, sind naturgemäß immer mit Kosten verbunden. Die Vertragsparteien sind jedoch unterschiedlich leistungsfähig, weshalb diese Kosten die einzelnen Staaten ungleich treffen. Art. 9 PÜ verpflichtet daher die entwickelten Staaten (und ermutigt die übrigen), Entwicklungsländer bei ihren Bemühungen finanziell zu unterstützen. Das Regelbuch setzt für diese Hilfen ein klares Ziel: Die entwickelten Staaten sollen ihre Beiträge deutlich aufstocken, sodass ab 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar eingesetzt werden können.

Für deren Verwendung schafft das Regelbuch klare Vorgaben: Die Zahlungen und ihre Effekte müssen umfangreich dokumentiert werden. Auch an dieser Stelle setzt das Regelbuch auf Transparenz, um die Effektivität der Maßnahmen zu optimieren und letztendlich das Klimaziel erreichen zu können.

Das Regelbuch zwischen hard und soft law

Sollte eine Vertragspartei gegen Vorgaben des Regelbuchs verstoßen, kann sie hierfür nicht sanktioniert werden. Bereits durch Art. 15 PÜ wurde ein Sachverständigenausschuss gebildet, der "vermittelnden Charakter" haben und in einer "als nicht streitig angelegten und nicht auf Strafen ausgerichteten Weise" handeln soll. Hiervon weicht auch das Regelbuch nicht ab. Der Ausschuss soll mit den Parteien in Dialog treten, Empfehlungen geben und beraten. Inwiefern dieser Ausschuss wirkungsvoll zur Durchsetzung des PÜ und des Regelbuchs beitragen kann, wird sich erst zeigen müssen.

Ähnlich wie in anderen Bereichen von sich entwickelndem, zum Teil noch "weichem" Völkerrecht (sog. soft law) spielt hier das "naming and shaming" eine große Rolle: Staaten, die sich nicht an das Übereinkommen und an das Regelbuch halten, werden öffentlichkeitswirksam benannt und gleichsam an den Pranger gestellt. Die Vertragsparteien werden auf diese Weise öffentlichem Druck ausgesetzt, der sie dazu bewegen soll, ihre Bemühungen zu erhöhen.

Das PÜ selbst ist – rein formell betrachtet – ein verbindlicher völkerrechtlicher Vertrag. Davon unabhängig stellt sich die Frage, ob auch die einzelnen Vorschriften des PÜ hinreichend konkrete Pflichten für die einzelnen Staaten begründen. Für wirksam durchsetzbares, sog. hard law fehlt es insbesondere an Sanktionsmöglichkeiten. Für bloßes soft law sind jedoch die prozeduralen Vorgaben des PÜ, welche sich mittelbar auf die Emissionen auswirken sollen, zu bestimmt.

Diese Bestimmtheit nimmt mit der Verabschiedung des Regelbuchs nun weiter zu. Dies spricht für die in der Literatur vertretene Ansicht, das PÜ als völkerrechtlichen Vertrag mit "hybrider Verbindlichkeitsstruktur", also verschiedenen Verbindlichkeitsgraden, anzusehen. Das Regelbuch ist hingegen kein völkerrechtlicher Vertrag und muss dementsprechend auch nicht ratifiziert werden. Gleichwohl dürfte es als völkerrechtlicher Rechtsakt angesehen werden. Denn die Klimarahmenkonvention, auf deren Grundlage die Konferenz in Katowice stattfand, geht davon aus, dass ihre Vertragsparteien "legal instruments" annehmen können. Ein solches rechtliches Instrument stellt wohl das Regelbuch dar, auch wenn es nicht zwangsweise durchgesetzt werden kann.

Streit um IPCC-Bericht

Schon im Vorfeld für Streit gesorgt hatte ein Sonderbericht des Weltklimarats (IPCC), welcher die Auswirkungen einer globalen Erwärmung um 1,5 Grad Celsius untersucht hatte. Dieser sollte nach dem Willen einiger Staaten "begrüßt" werden, andere Staaten – wie Saudi-Arabien und die USA – drängten darauf, diesen lediglich "zur Kenntnis zu nehmen", um erhöhten Druck für die Bemühungen, Emissionen zu begrenzen, zu verhindern. Schon diese eher symbolische Frage drohte, die Konferenz scheitern zu lassen.

Einigen konnten sich die Vertragsparteien letztlich darauf, die rechtzeitige Fertigstellung des Berichts zu begrüßen – wohl ein Kompromiss, der jedoch offenlässt, ob damit ein 1,5-Grad-Celsius-Ziel verbindlich werden soll. Da es vor diesem Hintergrund bereits an einer (politischen) Akzeptanz des IPCC-Berichts fehlt, dürfte es besonders schwierig sein, ihn etwa im Rahmen einer Klimaklage gegen einen Staat oder die EU zu verwenden, zum Beispiel als Beleg dafür, dass klimabedingte Risiken für Gesundheit, Lebensgrundlagen, Ernährungssicherheit und Wasserversorgung bei einer Erwärmung um 2 Grad Celsius größer als bei 1,5 Grad Celsius sind.

Immerhin etwas

Das Regelbuch begründet erstmals einheitliche Standards, die zu mehr Transparenz und Vergleichbarkeit der Klimaschutzmaßnahmen der einzelnen Staaten führen. Das ist sehr zu begrüßen. Weitere Umsetzungsmaßnahmen zum PÜ, wie etwa konkrete Regelungen zu Marktmechanismen im Zusammenhang mit der Anrechnung von Klimaschutzmaßnahmen in anderen Staaten, sollen noch folgen.

Darüber hinaus hat Bundesumweltministerin Svenja Schulze angekündigt, im kommenden Jahr ein Klimaschutzgesetz zu erlassen, das verbindliche Ziele speziell zur Emissionsreduktion festlegen und die einzelnen Sektorziele aus dem Klimaschutzplan 2050 verbindlich verankern soll. Es wird spannend, ob dieses Gesetz ein scharfes Schwert wird und wer es gegen wen im Kampf führen kann. Denn bereits jetzt versuchen insbesondere Umweltorganisationen zunehmend, den Klimawandel vor Gericht zu bringen. Ein Klimaschutzgesetz könnte ihnen dabei – je nach Ausgestaltung – möglicherweise helfen.

Dr. Thomas Voland, LL.M. ist Partner im Düsseldorfer Büro von Clifford Chance. Er berät Unternehmen und Behörden zum öffentlichen Recht, Europa- und Völkerrecht insbesondere in regulierten Industrien.