Bayern will Verwaltungsrecht ändern: Ermessen? Pah, das soll die KI machen

Um Rechtsgeschichte zu schreiben, braucht es manchmal nur wenige Sätze. In Bayern sollen sich diese im Entwurf für das 5. Modernisierungsgesetz verstecken. Der Freistaat will in Zukunft Künstliche Intelligenz (KI) statt Beamter entscheiden lassen. Und zwar auch gerade da, wo der Gesetzgeber den Menschen als Entscheider ausdrücklich vorgesehen hat, beim sogenannten "Ermessen". 

Das Ermessen der Beamten gehört zu den Grundelementen des deutschen Verwaltungsrechts, sozusagen ein wesentliches Element der Gewaltenteilung. Dabei zeigt sich das Zusammenspiel der Staatsgewalten: Der Gesetzgeber nimmt sich mit seinen Vorgaben zurück und überlässt der Exekutive bewusst einen Entscheidungsspielraum, welchen die Gerichte nur eingeschränkt überprüfen können. So sollen die Beamten die Besonderheiten des Einzelfalls berücksichtigen können. Zukünftig soll dabei die KI ran. 

"Das ist Rechtsgeschichte, weil es das bisher noch nicht gab", schwärmt der Leiter der Bayerischen Staatskanzlei Florian Herrmann über die geplante Neuregelung. Zum Einsatz kommen könnte das bei einfachen Bau- oder Veranstaltungsgenehmigungen, Kfz-Zulassungen und auch im Bereich des Sozialrechts. Allerdings sei der genaue Kontext noch offen, so der CSU-Politiker und Jurist.

Automatisierte Verwaltungsakte jetzt schon Realität 

Den Gesetzentwurf hat das Kabinett bereits beschlossen, der Landtag muss noch zustimmen. Die Gesetzesänderung würde auch das Verwaltungsverfahrensgesetz im Freistaat umgestalten. Die Kernvorschrift zum Verwaltungsakt in Art. 35 BayVwVfG würde um einen neuen Satz ergänzt werden: "Ein Verwaltungsakt kann vollständig durch automatische Einrichtungen erlassen werden." Zum anderen soll Art. 10 BayVwVfG künftig ausdrücklich festhalten: "Die Durchführung von Verwaltungsverfahren mittels vollständig automatischer Einrichtungen und der Einsatz von Künstlicher Intelligenz sind vorbehaltlich anderer Vorgaben zulässig." Ein Plan, der eine ganze Reihe rechtlicher Fragen aufwirft.

Die erste wäre, darf der (Frei-)Staat das eigentlich? Auf Bundesebene erlaubt seit 2017 der § 35a Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) zwar den vollautomatisierten Erlass von Verwaltungsakten, allerdings nur, wenn kein Ermessen im Spiel ist.

Bereits heute kann es passieren, dass Bürgerinnen und Bürger einen mehr oder weniger vollautomatisiert erstellten Bescheid erhalten, der sie auffordert, Rundfunkbeiträge oder Müllabgaben zu zahlen. Der Gedanke hinter § 35a: Schematische Entscheidungen lassen sich programmieren. Wer eine Wohnung hat, muss grundsätzlich Rundfunkgebühren zahlen. Wo dagegen unterschiedliche rechtmäßige Lösungen möglich sind oder wertende Einschätzungen verlangt werden, soll menschliche Entscheidungsverantwortung erhalten bleiben.  

Kritiker sehen in der Bundesvorschrift einen Bremsklotz für eine moderne digitalisierte Verwaltung. Etwa Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg und Hessen haben die Bundesvorschrift übernommen – Bayern nicht. Und dort will man jetzt den nächsten Schritt gehen. 

Darf der Staat Ermessensentscheidungen einer KI überlassen? 

Ermessen durch KI, das klingt spektakulär. Wie das aber genau gehen soll, dazu findet sich in dem bayerischen Gesetzentwurf und seiner Begründung so gut wie nichts. Auf LTO-Nachfrage teilt ein Sprecher der Staatskanzlei mit: Die genaue Entwicklung des Einsatzes von KI hänge auch von deren Stärke ab. Die Norm sei deshalb bewusst entwicklungsoffen ausgestaltet.

Was die Kontrolle solcher zukünftigen Verfahren angeht, verweist die Staatskanzlei auf die Vorschriften des Bayerischen Digitalgesetzes. Das hat Bayern 2022 eingeführt, um die Digitalisierung in Verwaltung und Gesellschaft in Bahnen zu lenken. Das Land hat im Vorgriff dort auch schon den Einsatz von KI in Verwaltungsverfahren umrissen: Bei Verwaltungsverfahren, die vollständig durch automatische Einrichtungen durchgeführt werden, sind die Tools regelmäßig auf Zweckmäßigkeit, Objektivität und Wirtschaftlichkeit hin zu überprüfen. Der Einsatz von Künstlicher Intelligenz in der Verwaltung ist durch geeignete Kontroll- und Rechtsschutzmaßnahmen abzusichern. Konkreter wird es da aber auch nicht. Vollautomatisiert erlassene Verwaltungsakte sind nur aufgrund gesetzlicher Ermächtigung zulässig. Wie die Staatskanzlei auf LTO-Anfrage mitteilt, sind in der Verwaltungspraxis derzeit noch keine KI-Tools bei Ermessensentscheidungen im Einsatz.

"Die Systeme in der Verwaltung müssten Ermessensentscheidungen sachgerecht treffen können, also über die Fähigkeit verfügen, eine einzelfallbezogene, normativ angeleitete Abwägung vorzunehmen", sagt der Rechtsprofessor Mario Martini, der einen Lehrstuhl für Recht und Digitalisierung an der Bundeswehruniversität München innehat und am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung den Themenbereich "Digitale Transformation im Rechtsstaat" leitet. "Um Ermessen auszuüben, genügt es aber nicht, auf der Grundlage von Ausgangsdaten Wahrscheinlichkeiten zu berechnen. Erforderlich ist die Fähigkeit, rationale Wertentscheidungen zu treffen und Rechtspositionen sachgerecht zu gewichten. KI-Systemen fehlt ein genuiner 'Common Sense'." Sie wüssten nicht, was Ermessen ist, könnten den Inhalt ihrer Ausgaben nicht inhaltlich verstehen und seien nicht in der Lage, wertegeleitet zu urteilen, so Martini. “Daher können sie nach heutigem Stand in der Regel Ermessen rechtsdogmatisch nicht sachgerecht ausüben.”

Martini kritisiert, dass der Gesetzentwurf das nicht hinreichend klarstellt. "Sobald die KI in der Verwaltung über Menschen und deren Anliegen entscheidet, muss klar sein, wo die Grenzen liegen." Nach heutigem Stand sei es regelmäßig auch technisch nicht möglich, die Entscheidungslogik eines Systems vollständig nachzuvollziehen und offen offenzulegen. Wo Begründungen nicht aus dem System heraus rekonstruiert werden können und das System an seine Grenzen stößt, müsse der Mensch diese Lücke schließen und die Verantwortung für die Entscheidung selbst übernehmen. 

Für Helmut Birner kommt es darauf an, wie und wozu KI in dem Entscheidungsprozess zum Einsatz kommen soll. Der bayerische Notar-Anwärter hat zur Automatisierung von Verwaltungsakten promoviert. Er weist darauf hin, dass derzeit verfügbare KI-Modelle mit sprachlichen Wahrscheinlichkeiten arbeiten. "Dass aber eine Verwaltungsentscheidung wahrscheinlich rechtmäßig ist, kann vor dem Gesetzmäßigkeitsprinzip kein ausreichender Maßstab sein", so Birner. 

"Die verfassungsrechtlichen Probleme insbesondere mit dem Gesetzmäßigkeits- und dem Demokratieprinzip entstehen, wo KI bei der eigentlichen Rechtsanwendung mit Tatbestandsauslegung, Subsumtion, einer Prognoseentscheidung zum Einsatz kommt. Indem dort "nur" wahrscheinliche Ergebnisse produziert werden, bleibe stets ein nicht hinnehmbares Gesetzmäßigkeits- und demokratisches Zurechnungsdefizit. Einen Einsatz von KI in diesem vollen Umfang hält Birner für unzulässig. 

Anders schätzt er es ein, wenn KI nicht bei der Rechtsanwendung an sich, sondern als Unterstützung auf dem Weg zu einer Entscheidung zum Einsatz kommt. Etwa atypische Sachverhalte oder fehlende Sachverhaltsinformationen herausfiltert oder Informationen aus PDF-Dateien ausliest. So wird in Bayern KI schon bei der Bearbeitung von Steuererklärungen eingesetzt, um Muster, Risiko- und Routinefälle vorab zu erkennen. 

Bund und Länder wollen Verwaltungsrecht für KI-Einsatz ändern 

Wie KI in der bayerischen Verwaltung genau zum Einsatz kommen soll, ist noch unklar. Mit der Gesetzesänderung soll offenbar vor allem der Weg freigemacht werden für konkrete Rechtsgrundlagen in den einzelnen Rechtsbereichen. Und ein politisches Zeichen gesetzt werden. Denn auch im Bund bahnt sich eine Änderung an.

Bund und Länder haben sich Ende 2025 darauf geeinigt, ihre Verwaltungsverfahrensgesetze bis Ende 2027 weiterzuentwickeln, um den Einsatz von KI zu erleichtern. Dort heißt es: Insbesondere schafft der Bund eine Ermächtigungsnorm nach dem Prinzip der Erlaubnis mit gesetzlichem Verbotsvorbehalt, neu gefasst werden soll auch der § 35a VwVfG.

Das mag auch eine rechtspolitische Antwort sein auf den Verfahrensstau in der Sozialverwaltung, beim Wohngeld und bei der Beihilfe, wo die Verwaltung vielerorts nicht hinterherkommt. Der Einsatz von KI im Alltag auf Seiten der Bürgerinnen und Bürger könnte zudem der Verwaltung in den kommenden Jahren noch zusätzliche Arbeit bringen.