Interview mit Geheimdienstkontrolleur Josef Hoch: "Wir­kungs­voller als die Kon­trolle eines Gerichts"

LTO: Herr Hoch, Sie sind Präsident des Unabhängigen Kontrollrats (UKRat). Bei der geplanten Reform der Nachrichtendienste soll der UKRat enorm aufgewertet werden. Er soll zum zentralen Gremium der Geheimdienstkontrolle werden. Sind Sie stolz und zufrieden?

Josef Hoch: Die geplanten Änderungen in der Kontrolle der Nachrichtendienste sind sinnvoll und ein großer Fortschritt. Künftig sind weniger Gremien für die Kontrolle zuständig, die Verantwortung wird klarer. Durch eine effektive, verständliche und ausgewogene Kontrollstruktur können Vertrauen und Legitimation geschaffen werden.

Bisher kennt den UKRat kaum jemand. Manche halten ihn sogar für ein Gremium, das neu eingerichtet wird.

Den UKRat gibt es bereits seit 2021. Er ist infolge einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entstanden. Im Urteil zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung vom 19. Mai 2020 wurde entschieden, dass auch Ausländer im Ausland durch die Grundrechte unserer Verfassung geschützt sind. Die Auslandsüberwachung des Bundesnachrichtendienstes (BND) ist danach nur dann verhältnismäßig, wenn eine unabhängige objektivrechtliche Kontrolle stattfindet, die einerseits vorab die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen prüft und andererseits deren Durchführung begleitet. Die Vorabkontrolle übernehmen sechs ehemalige Bundesrichter im gerichtsähnlichen Kontrollorgan (GeKon); die Verlaufskontrolle obliegt dem administrativen Kontrollorgan (AdKon).

Bisher war der UKRat also nur für die Auslandsüberwachung zuständig.

Ja. Allerdings hat das BVerfG im Oktober 2024 entschieden, dass es auch einer Reform der BND-Überwachung der Telekommunikation zwischen Deutschland und dem Ausland bedarf. Bisher kontrollierte hier die G-10-Kommission, die ehrenamtlich arbeitet und sich einmal im Monat trifft. Das BVerfG hielt dies nicht für ausreichend. Der Gesetzentwurf sieht nun vor, dass diese Aufgabe ab Jahresanfang 2027 der UKRat übernehmen soll.

Das ist aber nicht alles: Der UKRat übernimmt außerdem noch die Kontrolle des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) von der G-10-Kommission. Künftig darf der Verfassungsschutz Telefone erst abhören, nachdem der UKRat dies vorab genehmigt hat. Gibt es auch hier eine Karlsruher Vorgabe?

Nicht direkt. Aus rechtsstaatlicher Perspektive ist es aber geboten, dass nicht nur der BND als Auslandsnachrichtendienst einer externen Rechtskontrolle unterworfen wird, sondern auch das BfV als Inlandsnachrichtendienst, wenn es heimliche Eingriffe in Grundrechte vornehmen will. Den Umfang der Kontrolle legt der Gesetzgeber in seiner Reform fest.

Und schließlich übernimmt der UKRat auch noch die Vorabkontrolle des Einsatzes von V-Leuten und verdeckten Ermittlern sowie von langfristigen Observationen durch den Verfassungsschutz. Da wurde bisher nicht einmal die G-10-Kommission gefragt.

Ja, das ist ein Novum. Auch das geht auf einen Wink aus Karlsruhe zurück. In der Entscheidung zum bayerischen Verfassungsschutzgesetz aus dem Jahre 2022 forderte das BVerfG auch für diese schwerwiegenden Grundrechtseingriffe eine Vorabkontrolle und verlangte darüber hinaus eine effektive aufsichtliche Kontrolle.

"Der UKRat wird eines der leistungsfähigsten Kontrollgremien der Geheimdienste werden"

Die Aufgaben des UKRats haben sich damit quasi vervierfacht. War der UKRat bisher unausgelastet oder ist er künftig überfordert?

Weder noch. In der Aufbauphase unserer Behörde ab 2021 waren wir bereits ganz gut beschäftigt. Und künftig soll der UKRat entsprechend den neuen Aufgaben größer werden. Der Gesetzentwurf sieht vor, dass das gerichtsähnliche Kontrollorgan von sechs auf neun Mitglieder anwachsen soll, sieben von ihnen müssen Richter eines obersten Gerichtshofes des Bundes gewesen sein. Das AdKon sowie die Verwaltung sollen ebenfalls aufwachsen. Insgesamt soll die Zahl der Mitarbeiterstellen von 59 auf 96 anwachsen.

Sie bekommen nur 37 neue Mitarbeiter. Kann das funktionieren?

Ja, das sollte funktionieren. Die Besetzung des GeKon war vom Gesetzgeber von Beginn an darauf ausgerichtet, zusätzliche Aufgaben zu übernehmen. Allerdings sind wir derzeit mit fünf Richtern unterbesetzt und hoffen auf eine baldige Nachwahl für die vakante Stelle durch das Parlamentarische Kontrollgremium. Mit künftig knapp 100 Mitarbeitern wird der UKRat auch im internationalen Vergleich eines der leistungsfähigsten Kontrollgremien der Nachrichtendienste werden. Wichtig ist aber, dass die Stellen auch zügig besetzt werden. Ein Grund für Verzögerungen ist die lange Dauer der Sicherheitsüberprüfung neuer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Nach unserer Einstellungszusage dauert es in der Regel mehrere Monate und gelegentlich länger als ein Jahr, bis der Verfassungsschutz grünes Licht gibt.

Versucht der Verfassungsschutz, den Kontrollrat zu sabotieren?

Nein, dafür gibt es keinerlei Anzeichen. Im Gegenteil: Da die Arbeit der Nachrichtendienste von unseren Kontrollen abhängt, ist die Behörde sehr daran interessiert, schnellstmöglich ihr Votum zur Frage eines Sicherheitsrisikos vorzulegen. Die Prüfung der Voraussetzungen der höchsten Sicherheitsstufe ist allerdings sehr aufwendig und erfordert ein gründliches Vorgehen.

"Die Mitglieder des gerichtsähnlichen Kontrollorgans sind unabhängig, ganz wie Richter"

Ist der UKRat ein Gericht oder eine Behörde?

Wir sind in der Hülle einer Behörde tätig, aber wir arbeiten im GeKon wie ein Gericht. Vor jeder Entscheidung des GeKon wird ein Berichterstatter bestimmt, der ein Votum erstellt, über das im Senat oder in der Kammer beraten wird. Bei schwierigen Fällen werden Vertreter des BND und des Bundeskanzleramtes in einer gerichtsähnlichen Verhandlung angehört, bevor nach geheimer Beratung die Entscheidung verkündet und begründet wird – wie ein Gerichtsurteil, nur nicht öffentlich. Die Mitglieder des gerichtsähnlichen Kontrollorgans sind dabei unabhängig und keinen Weisungen unterworfen; wie Richter sind sie nur dem Gesetz verpflichtet.

Es fehlt aber die Öffentlichkeit und das Verfahren ist nicht kontradiktorisch, das heißt, der Betroffene kann seine Sicht nicht einbringen.

Das ist bei manchen gerichtlichen Vorabentscheidungen, etwa über eine Telefonüberwachung der Polizei, im Grunde nicht anders. Auch dort gibt es keine Öffentlichkeit und der Betroffene erfährt davon zunächst nichts. Die nachrichtendienstliche Tätigkeit bedingt es allerdings, dass der Betroffene regelmäßig auch im Nachgang nichts von den Eingriffen erfährt und keine weitere gerichtliche Überprüfung stattfindet.

Die NGO "Reporter ohne Grenzen" hat kritisiert, dass im UKRat keine Vertreter der Betroffenen, etwa Journalisten, sitzen.

Die Annahme, dass der BND besonders häufig Journalisten abhört, ist unbegründet. Sie unterliegen dem besonderen Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen. Die Besetzung des GeKon mit unabhängigen Richtern und die Verlaufskontrolle des AdKon gewährleisten einen effektiven Schutz, sodass die Interessen aller Betroffenen angemessen berücksichtigt werden. Eine Verfassungsbeschwerde von Reporter ohne Grenzen u.a. gegen das aktuelle BND-Gesetz, auf dessen Grundlage wir arbeiten, wurde vom BVerfG 2024 nicht zur Entscheidung angenommen.

Was prüft der UKRat bei einer Vorabkontrolle?

Wir prüfen zunächst, ob alle rechtlichen Voraussetzungen der jeweiligen Maßnahme erfüllt sind. So muss es etwa tatsächliche Anhaltspunkte für drohende Gefahren geben, bloße Vermutungen oder Spekulationen genügen nicht. Zudem prüfen wir, ob die Maßnahme verhältnismäßig ist. Das ist die von Verfassungs wegen geforderte objektive Rechtskontrolle. Wir prüfen hingegen nicht, ob der Eingriff zweckmäßig, der Aufwand wirtschaftlich oder ein politisches Risiko vertretbar ist – das ist Sache der Dienste, der Fachaufsicht im Bundeskanzleramt und der Ministerien bzw. des Parlamentarischen Kontrollgremiums.

"Wir fallen nicht unter die Third Party Rule"

Das Bundesverfassungsgericht hat 2020 gefordert, dass der UKRat "mindestens ebenso wirkungsvoll" sein muss wie ein Gericht. Ist er das?

Davon bin ich überzeugt. Unsere Kontrolle ist aus zwei Gründen sogar noch wirkungsvoller als die Kontrolle eines Gerichts. Zum einen fallen wir nicht unter die Third Party Rule, wonach von anderen Geheimdiensten erhaltene Informationen grundsätzlich nicht an Dritte weitergegeben werden dürfen. Das heißt, der BND muss uns auch solche Informationen geben, die er einem Gericht, der G-10 Kommission oder einem parlamentarischen Gremium verweigern würde. Wir können deshalb umfassender prüfen. Zum anderen verfügen wir, anders als ein Gericht, mit dem administrativen Kontrollorgan über eine effektive begleitende Verlaufskontrolle, die prüft, ob die Vorgaben des gerichtsähnlichen Kontrollorgans umgesetzt und eingehalten werden.

Zunächst zur Third Party Rule: Warum akzeptieren ausländische Geheimdienste, dass der BND dem UKRat Informationen gibt?

Weil wir zur strikten Geheimhaltung gesetzlich verpflichtet sind und Vertrauen genießen. Das BVerfG stellte die Forderung auf, dass die Rechtskontrolle nicht durch die vom Gericht akzeptierte Third Party Rule behindert werden darf. Das führte zur Errichtung unserer Behörde, die in Teilen wie ein Gericht arbeitet.

Nun zur AdKon: Laut Reformgesetzentwurf soll das AdKon auf Grundlage eines zweijährigen Prüfprogramms arbeiten, welches den Diensten mitgeteilt wird. Was soll das?

Das AdKon arbeitet schon heute auf Grundlage eines regelmäßig erneuerten Prüfprogramms. Dass dieses künftig im zweijährigen Turnus verabschiedet und den Diensten bekannt gemacht werden muss, ist eine Entscheidung des Gesetzgebers, welche die Wirksamkeit der Arbeit des AdKon nicht mindert. Das Prüfprogramm schafft einen Rahmen und legt Schwerpunkte fest. Grundsätzlich ist es notwendig, die Dienste vorab über Kontrollen zu informieren, um einen reibungslosen Ablauf zu gewährleisten. Der UKRat hat im Rahmen seines Auftrages das Zutrittsrecht zu allen Gebäuden und das Zugriffsrecht auf alle Dateien und IT-Systeme der Dienste. Da es um sehr gut gesicherte Gebäude und Dateien geht, muss jemand dafür sorgen, dass wir Zugang erhalten, die richtigen Mitarbeiter befragen und wirklich prüfen können. Was dabei im Einzelnen in den Blick genommen wird, weiß der Dienst vorher nicht.
 

"Wir können auch ad hoc prüfen"

Vertrauen Sie dem BND und dem Verfassungsschutz? Haben Sie nicht die Sorge, dass illegale Aktionen gezielt vor Ihnen verborgen werden?

Hundertprozentig ausschließen kann ich das nicht, ich sehe allerdings keinen vernünftigen Grund für solche Aktionen. Hierfür wäre kriminelle Energie unter Inkaufnahme eines hohen Entdeckungsrisikos erforderlich – bei drohenden drastischen Konsequenzen für die Verantwortlichen. Unsere Kontrollen sind so ausgestaltet, dass systematisches Fehlverhalten mit hoher Wahrscheinlichkeit aufgedeckt wird und punktuelle Fehlleistungen regelmäßig auffallen. Die Befugnisse und Zugriffsrechte des UKRats ermöglichen das.

Nehmen wir an, ein Boulevardblatt behauptet, dass beim BND eine illegale Abteilung für Auftragsmorde aufgebaut wird. Können Sie das ad hoc nachprüfen?

Ja, natürlich! Das AdKon kann Ad-hoc-Prüfungen durchführen. Und im Gesetzesentwurf heißt es dazu: "Das administrative Kontrollorgan kann Kontrollen jederzeit auch unangekündigt durchführen."

"Der erzeugbare Druck ist intensiv"

Welche Druckmöglichkeiten hat der UKRat, wenn ein Dienst sich nicht an die Gesetze hält?

Das GeKon prüft die Rechtmäßigkeit einer Anordnung. Bestätigen wir die Rechtmäßigkeit der Anordnung nicht, tritt diese außer Kraft. Das AdKon prüft die Rechtmäßigkeit der laufenden Maßnahme. Werden hierbei rechtswidrige Zustände festgestellt, spricht es gegenüber dem BND eine Beanstandung aus. Mit anderen Worten: Wir können den Dienst zu einem bestimmten Verhalten oder Unterlassen auffordern. Der Gesetzentwurf sieht nun außerdem vor, dass der UKRat das Ministerium, das die Fachaufsicht ausübt, informieren kann, sollte der Dienst dem Verstoß nicht abhelfen. Schließlich informieren wir über unsere Tätigkeitsberichte das Parlamentarische Kontrollgremium und, so sieht es die Reform vor, zukünftig in einem öffentlichen Bericht auch den Bundestag und die Öffentlichkeit.

Trotz Geheimhaltungspflicht?

Wir würden öffentlich natürlich nicht geheime Details benennen und die Arbeitsfähigkeit des Dienstes gefährden. Aber etwaige Missstände würden nachvollziehbar bekannt gemacht. Der damit erzeugbare Druck ist intensiv.

Sehen BND und Verfassungsschutz den UKRat als Bedrohung?

Das sollten Sie eher die Dienste fragen. Ich denke nicht, denn objektiv betrachtet hat unsere externe Rechtskontrolle für die Dienste Vorteile, weil sie juristische Verantwortung externalisiert und Rechtssicherheit im Handeln erzeugt.

Stimmt es, dass der UKRat bisher fast nie Anträge des BND abgelehnt hat?

Zu konkreten Zahlen kann ich leider nichts sagen. Aber selbst wenn es so wäre, hieße das nicht, dass die Kontrolle zahnlos ist. Schon die bloße Existenz einer externen Kontrolle mit den Möglichkeiten des UKRats ist wirkmächtig. Wenn der BND einen Antrag stellt und wir rechtliche Bedenken haben, dann geben wir wie ein Gericht Hinweise und erörtern das mit dem BND und dem Bundeskanzleramt. Der BND passt dann regelmäßig seine Anträge an oder nimmt sie zurück. Er kann so exakt im Rahmen der rechtlichen Leitplanken operieren. Nur in Ausnahmefällen wird der BND den Antrag unverändert aufrechterhalten, so dass wir ihn mit schriftlicher Begründung ablehnen. Daran kann ein Interesse bestehen, etwa weil dem Gesetzgeber unter Hinweis auf unsere Ablehnung verdeutlicht werden soll, dass der BND mehr Befugnisse braucht, um den Aufklärungsauftrag zu erfüllen.

Wie sieht es mit der Transparenz aus? Wenn Sie nicht einmal sagen dürfen, wie viele BND-Anträge der UKRat schon abgelehnt hat, stärkt das ja nicht die Legitimationswirkung Ihrer Kontrolle.

Der UKRat hält mehr Transparenz für möglich und sinnvoll. Mehr Transparenz würde auch helfen, den UKRat bekannter zu machen. Die Bürger sollten wissen, dass erfahrene Richter über ihre Grundrechte wachen. Der Gesetzentwurf sieht einen öffentlichen Bericht vor, den ich begrüße.

"Gefahr, dass am Ende gar keine Wahl zustandekommt"

Wer wählt die neun Mitglieder des GeKon?

Sie werden im Parlamentarischen Kontrollgremium mit einfacher Mehrheit gewählt. Die bereits gewählten Mitglieder bleiben aber im Amt. Die Amtszeit dauert 12 Jahre oder bis zur Altersgrenze von 70 Jahren.

Im Parlamentarischen Kontrollgremium sitzen derzeit fünf Abgeordnete der schwarz-roten Regierungskoalition sowie der Grüne Konstantin von Notz als einziger Oppositionsabgeordneter. Wenn die neuen GeKon Mitglieder in diesem Gremium mit einfacher Mehrheit gewählt werden, könnten die Regierungsabgeordneten ausschließlich regierungsnahe Juristen in den UKRat wählen.

Die Gefahr besteht derzeit nicht, da die Mitglieder des GeKon aus dem Kreis der von den Präsidenten des Bundesgerichtshofes und des Bundesverwaltungsgerichtes vorgeschlagenen Kandidaten gewählt werden. Das stellt sicher, dass nur fachlich geeignete Personen, die unabhängig vom politischen Geschehen sind, zur Wahl stehen. Nach dem Gesetzentwurf soll allerdings das bewährte Vorschlagsrecht der Gerichtspräsidenten entfallen.

Was halten Sie von einer Wahl der GeKon-Mitglieder mit Zwei-Drittel-Mehrheit wie bei den Verfassungsrichtern?

Grundsätzlich ist das möglich und das könnte die Akzeptanz erhöhen. Ich sehe allerdings die Gefahr, dass dann am Ende gar keine Wahl zustande kommt, weil sich die erforderlichen Mehrheiten nicht erzielen lassen. Wenn das GeKon längere Zeit unterbesetzt bleibt, beeinträchtigt das unsere Arbeit massiv. Das schlägt auf die Arbeit der Nachrichtendienste durch, weil diese auf schnelle Vorabkontrollen angewiesen sind.

Die Datenschutzbeauftragte (BfDI) Louisa Specht-Riemenschneider hat protestiert, dass sie künftig nicht mehr für die Datenschutzkontrolle der Nachrichtendienste zuständig sein soll.

Ich schätze die Arbeit der BfDI und ihrer Behörde sehr, bin aber in diesem Punkt anderer Ansicht. Wenn künftig der UKRat diese Aufgaben übernimmt, werden Doppelzuständigkeiten und Zuständigkeitskonflikte vermieden. Die aktuell stark zersplitterte Kontrolllandschaft würde konzentrierter und effizienter.

"Wir brauchen kein Klagerecht"

Die BfDI war bisher für alle Sicherheitsbehörden des Bundes zuständig, künftig kann sie nur noch BKA und Bundespolizei kontrollieren. Ist diese künstliche Trennung sinnvoll?

Nachrichtendienste und Polizei arbeiten aufgrund unterschiedlicher Rechtsgrundlagen mit unterschiedlicher Software und IT-Technik. Die Synergie einer gemeinsamen Kontrolle durch die BfDI war daher nach meiner Einschätzung begrenzt, zudem gibt es für den UKRat keine Bereiche, bei denen die Einsicht verweigert werden könnte.

Im Februar entschied das BVerwG, dass die Datenschutzbeauftragte kein Klagerecht hat, um ihr Kontrollrecht gegenüber dem BND durchzusetzen. Hat der UKRat ein Klagerecht gegen BND und Verfassungsschutz?

Nein, das ist bisher nicht vorgesehen. Wir brauchen das aber auch nicht und gehen davon aus, dass die bereits erläuterten Möglichkeiten ausreichen, um ein rechtskonformes Handeln der Dienste sicherzustellen.

Wie ist das Verhältnis von PKGr und UKRat?

Das Parlamentarische Kontrollgremium übernimmt im Auftrag des Bundestages die politische Kontrolle, der UKRat ist allein für die rechtliche Kontrolle zuständig. Das ergänzt sich gut und das Parlamentarische Kontrollgremium wird durch unsere Berichte und unseren tiefen Einblick in nachrichtendienstliche Vorgänge gestärkt. Wir sehen etwa auch die Kooperationen mit ausländischen Nachrichtendiensten und können unsere Bewertungen mitteilen – auch zu Bereichen, in die das Parlamentarische Kontrollgremium sonst keinen Einblick hätte.

Das PKGr hat einen Ständigen Bevollmächtigten, der Prüfaufträge ausführt. Ist das keine Doppelzuständigkeit zur administrativen Kontrolle - etwa wenn es ad hoc Skandal-Vorwürfe aufzuklären gilt?

In der Regel wird es keine Doppelarbeit geben. Das PKGr weiß durch unsere Berichte, was wir prüfen, und kann nachfragen, ob wir uns mit einem bestimmten Thema befassen.

Wir haben bisher nur über die Kontrolle der Dienste gesprochen. Als Hauptgrund der Reform gilt aber, dass BND und Verfassungsschutz nicht mehr nur Informationen sammeln sollen, sondern auch aktiv Gefahren abwehren dürfen. Was halten Sie davon?

Das ist eine politische Frage, die der Gesetzgeber entscheiden muss. Der UKRat wird gegebenenfalls ein adäquates Kontrollregime mit dem Ziel der Einhaltung rechtlicher Vorgaben etablieren.

Josef Hoch ist Präsident des Unabhängigen Kontrollrats und Richter am Bundesgerichtshof. Mit der Ernennung ruhen die Rechte und Pflichten aus dem Richterverhältnis.