Israel, Iran und das Völkerrecht: "Am pro­b­le­ma­tischsten ist die Indif­fe­renz anderer Staaten"

LTO: Herr Professor Paulus, Völkerrechtler sehen die Angriffe Israels auf den Iran überwiegend als Verstoß gegen das Gewaltverbot. Es handele sich um einen Präventivschlag, der nicht vom Recht auf Selbstverteidigung gedeckt ist. Teilen Sie die Einschätzung Ihrer Kollegen?

Prof. Andreas Paulus: Die initialen Angriffe auf die Nuklearanlagen bewegen sich mindestens in sehr dunklem Graubereich, wie mein Kollege Matthias Herdegen formuliert hat. Aber aktuell überwiegt das Dunkle.

Selbstverteidigung gibt es gegen einen bewaffneten Angriff. Dieser muss unmittelbar bevorstehen. Dafür müssen zwar die iranischen Raketen noch nicht in der Luft sein. Aber was über die aktuelle Sachlage berichtet wird, reicht nach meinem Kenntnisstand noch nicht. Denn der Iran besitzt ja aktuell noch keine Atomwaffe, sondern entwickelt sie erst. Außerdem steht wohl fest, dass er noch nicht die erforderlichen Trägerraketen besitzt, um die Bombe auch abzufeuern.

Die explizite latente Bedrohung Israels durch das Mullah-Regime ist zwar ernstzunehmen, reicht allein aber nicht aus für eine erlaubte Selbstverteidigung.

Dass ein Staat einen anderen nicht aufgrund allgemeiner Drohgebärden angreift, ist ja auch ein wichtiger Grundsatz.

Ja, eine Selbstverteidigungssituation kann man sonst bei jeder Drohung behaupten. Das soll es gerade nicht geben. Im Zustand der Unsicherheit gilt es, friedliche Lösungen zu finden. Ein Krieg hat einen unsicheren Ausgang und trifft viele Unschuldige, Zivilisten, aber auch einfache Armeeangehörige. Deshalb muss man den Einsatz militärischer Gewalt begründen – und die rechtlich zulässige Begründung muss eng sein. Sie darf nicht zu viele Schlupflöcher lassen, die Staaten aus Motiven überwinden wollen, die nichts mit Selbstverteidigung zu tun haben.

"Erinnert sehr an die Diskussionen vor dem Irakkrieg"

Braucht der Grundsatz ein technisches Update? Israel wird vom Iran immer wieder explizit bedroht, Iran missachtet eigene Verpflichtungen gegenüber der Atomaufsichtsbehörde. Dass Verhandlungen mit dem Mullah-Regime zu etwas führen oder der von Russland blockierbare UN-Sicherheitsrat einschreitet, ist nicht allzu wahrscheinlich.

Die Auslegung von Normen muss immer an die tatsächlichen technischen Entwicklungen angepasst werden. Die Kriterien für das Selbstverteidigungsrecht nach dem heutigen Art. 51 der UN-Charta sind im Kern schon im 19. Jahrhundert entwickelt worden. Damals hatte man das Bild im Kopf, dass die gegnerischen Truppen schon an der Grenze stehen.

Auf Massenvernichtungswaffen, die aus der Ferne abgefeuert werden können und nicht an Grenzen Halt machen, lässt sich das nicht unangepasst anwenden. Wenn also der Erwerb von Massenvernichtungswaffen unmittelbar bevorsteht, ihr Einsatz konkret angedroht ist und alle diplomatischen Mittel erschöpft sind, kann eine militärische Reaktion als Selbstverteidigung gegen einen unmittelbar bevorstehenden Angriff gesehen werden. Aber eben erst dann.

Einen Präventivschlag zuzulassen – ohne eine unmittelbare Bedrohung – dürfte demgegenüber international nicht konsensfähig sein. Israels Argumentation erinnert sehr an die Diskussionen vor dem Irakkrieg vor über 20 Jahren. Dass im Irak dann die von den USA behaupteten Massenvernichtungswaffen nicht gefunden wurden, hat die Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft, das Selbstverteidigungsrecht vorzuverlagern, nicht gerade erhöht.

In England und den USA sieht man das zum Teil anders. Was würden Sie erwidern?

Gewaltverbot und Selbstverteidigungsrecht sind zwingendes Völkerrecht. Um deren Auslegung zu ändern, braucht es eine universelle Bestätigung – und die sehe ich nicht.

Australien hat seinerzeit als Teil der Koalition gegen den Irak eine Änderung der UN-Charta angeregt. Das fand keinerlei Unterstützung. Daher fällt es schwer, heute zu argumentieren, Israels Präventivschlag sei von dem in Art. 51 UN-Charta abgebildeten Staatenkonsens getragen.

"Die strategischen Zweifel demonstrieren mustergültig, warum das Völkerrecht so restriktiv ist" 

Die Konsequenz ist dann, dass Israel gegen das Gewaltverbot verstoßen und einen Angriffskrieg gegen den Iran begonnen hat. Nun wird kritisiert, das setze Israel mit Russland gleich.

Nur weil zwei Fälle juristisch in einem begrenzten Punkt – dem tertium comparationis – gleich sind, ist damit keine Gleichsetzung in sonstiger Hinsicht verbunden. Diesen rhetorischen Move sieht man oft, aber er ist methodisch unsauber. Die Ukraine wurde mit dem Ziel der völkerrechtswidrigen Gebietserweiterung Russlands angegriffen. Israel will das vom Iran ja vertragsrechtlich akzeptierte Nuklearwaffenverbot mit militärischer Gewalt durchsetzen, ohne dafür international mandatiert zu sein. Vergleichbar ist das nur insofern, als die Rechtfertigung für den Angriff nicht ausreicht.

Allerdings kann man schon kritisieren, dass das Recht zum Krieg – das ius ad bellum – die Motive und Hintergründe der handelnden Staaten nicht berücksichtigt, oder?

Das Recht berücksichtigt das Handeln des Gegners schon, dafür gibt es ja das Recht auf Selbstverteidigung. Dass sich das Völkerrecht – bzw. die Staaten, die sich auf das Völkerrecht verständigen – dagegen aussprechen, ein politisches und in seiner Erreichbarkeit höchst unsicheres Ziel wie einen Regime Change als Selbstverteidigung zu bezeichnen, hat dagegen gute Gründe.

Im Laufe der Woche ist nun eine Diskussion um den Geltungsanspruch des Völkerrechts entstanden. In der SZ liest man, politische Erwägungen seien in der Staatenpraxis richtigerweise entscheidend für die Frage, ob ein Land ein anderes angreift. Das Völkerrecht sei dabei nur eine Erwägung von mehreren. Der Politikwissenschaftler Carlo Masala schreibt in der ZEIT, der Angriff sei zwar völkerrechtlich illegal und "strategisch hochproblematisch", aber politisch legitim. Macht man sich das Völkerrecht damit nicht zu arbiträr?

Das Völkerrecht gilt – wie alles Recht – ohne politische Abwägung; es ist vielmehr Ergebnis dieser Abwägungen. In Deutschland sind die allgemeinen Regeln nach Art. 25 des Grundgesetzes (GG) ja sogar verfassungsunmittelbar für alle Bürgerinnen und Bürger verbindlich. Das gilt auch für das Verbot eines Angriffskriegs nach Art. 26 GG. Im Artikel des politikwissenschaftlichen Kollegen demonstrieren die strategischen Zweifel am Ende mustergültig, warum das Völkerrecht so restriktiv ist. Deswegen geht die Kritik größtenteils ins Leere.

"Wenn die völkerrechtliche Bewertung ganz unter den Tisch fällt"

Der nicht endende Angriffskrieg Russlands in der Ukraine, türkische Angriffe auf Kurdistan, der Bürgerkrieg im Sudan, das Aushungern von und gezielte Angriffe auf Zivilisten in Gaza, nun Israels Angriff auf den Iran: Man kann den Eindruck bekommen, Völkerrecht sei aktuell nichts mehr wert.

Da muss man differenzieren: Dass jemand eine Norm verletzt, stellt ihren Geltungsanspruch nicht infrage. Norm und Realität weichen immer voneinander ab, sonst bräuchte man die Norm ja nicht.

Dass viele Staaten den Eindruck erwecken, sich nicht an die Regeln des Völkerrechts halten zu müssen, ist dagegen ein großes Problem für die Rechtsgeltung. Aber ich habe bislang nicht festgestellt, dass ein Staat gesagt hat, das Gewaltverbot gelte nicht mehr. Meistens finden die Staaten doch immer noch Rechtfertigungen, wenn auch von sehr unterschiedlicher Glaubwürdigkeit.

Aber ist es besser, wenn ein Staat die Regeln zwar nicht leugnet, sie sich aber zurechtbiegt?

Auch das tun Rechtsverletzer schon seit Jahrtausenden, auch das stellt die Norm erst mal nicht infrage.

Am problematischsten finde ich die Indifferenz anderer Staaten, wenn sie über kriegerische Handlungen beraten, aber die völkerrechtliche Bewertung ganz unter den Tisch fällt.

G7-Erklärung "kein gutes Zeichen von Rechtsbefolgung"

Wie etwa beim G7-Treffen jetzt? Oder wenn ein ehemaliger israelischer Botschafter sagt: Erst führen wir den Krieg, danach haben wir Zeit für ein "akademisches Gespräch" über das Völkerrecht?

Nochmals: Dass der Rechtsverletzer selbst ausweicht, stellt die Geltung des Rechts nicht infrage. Wo Recht nicht präventiv wirkt, setzt es die Maßstäbe für andere, einen Rechtsbruch nachträglich festzustellen und gegebenenfalls zu sanktionieren. 

Wenn in der gemeinsamen Erklärung der G7-Regierungschefs das Völkerrecht nur verborgen angesprochen, aber nicht auf den konkreten Fall angewandt wird, ist das allerdings kein gutes Zeichen von Rechtsbefolgung.

Wenn es für den Geltungsanspruch des Völkerrechts wichtig ist, dass ein Völkerrechtsbruch auch von anderen Staaten als solcher benannt wird: Ist es dann nicht fatal, wenn der Bundeskanzler sagt, Israel erledige "für uns alle" die "Drecksarbeit", und dafür Dankbarkeit ausdrückt?

Man muss politische und rechtliche Äußerungen auseinanderhalten. Die Bundesregierung sagt, sie habe die völkerrechtliche Bewertung des Vorgangs noch nicht abgeschlossen. Ob die Wortwahl politisch angemessen ist, steht auf einem anderen Blatt.

"Doppelte Standards sind nunmal das Geschäft der Politik"

Nun prüft die Bundesregierung also noch. Mit der Verurteilung der russischen Invasion in der Ukraine als Angriffskrieg ging es deutlich schneller. Auch die Massaker in Butscha wurden zügig als Kriegsverbrechen eingestuft. In Gaza hat man Völkerrechtsbrüche Israels dagegen erst jetzt klar benannt, als Israel über elf Wochen keine Hilfslieferungen in den Gazastreifen gelassen hat. Für viele ein Zeichen doppelter Standards – sehen Sie die auch?

So ganz sehe ich das hier für die rechtliche Reaktion nicht – immerhin hat der Internationale Strafgerichtshof (IStGH) gegen den israelischen Ministerpräsidenten einen Haftbefehl gerade wegen Aushungerns der Bevölkerung erlassen. Doppelte Standards sind nunmal das Geschäft der Politik. Sie entstehen durch unterschiedliche politische Interessenlagen. Das fällt im Völkerecht besonders ins Gewicht, weil es nur ausnahmsweise neutrale Instanzen kennt. Der Sicherheitsrat ist ein politisches Gremium, Internationaler Gerichtshof und IStGH sind nur selten zuständig. Daher bleibt es häufig bei der Selbsteinschätzung, die von politischen Interessen durchsetzt ist.

Sie sprechen den Haftbefehl gegen Joaw Gallant und Benjamin Netanjahu an. In den Beschlüssen hat der IStGH schon für den Zeitraum bis Mai 2024 einen klaren Verdacht des Aushungerns der Zivilbevölkerung und anderer Verbrechen gesehen. Anstatt dies anzuerkennen, hat die Bundesregierung Zweifel geäußert, ob man den Haftbefehl – trotz völkerrechtlicher Pflicht – umsetzen wird. Merz hat Netanjahu sogar nach Deutschland eingeladen. Ist das nicht eine Attacke auf das Völkerrecht?

Das wäre jedenfalls eine Handlung gegen die internationale Strafgerichtsbarkeit, die Deutschland bisher unterstützt hat. Allerdings ist auch diese Aussage erst einmal eine politische. Man muss abwarten, was die Bundesregierung tut und ob Ministerpräsident Netanjahu wirklich nach Deutschland kommt. Auch ist das Verfahren in Den Haag noch nicht abgeschlossen. Dass die von Merz angekündigten "Mittel und Wege" gefunden wurden, kann ich bisher nicht erkennen.

"Tendenz anomischen Verhaltens gegenüber dem Recht überhaupt"

Die USA haben als Reaktion auf die IStGH-Entscheidungen – wie schon zu Donald Trumps erster Amtszeit – Sanktionen gegen Mitglieder und Unterstützer des Haager Gerichts beschlossen. Ist das ein Angriff auf das Völkerrecht?

Die Symbolik ist problematisch. Die USA sind aber keine Vertragspartei des Römischen Statuts und daran deshalb auch nicht gebunden. Allerdings müssen sie gegenüber den Vertragsstaaten sowie den Sitzstaaten das völkerrechtliche Interventionsverbot und die Menschenrechte beachten. Eine Wirkung in Europa dürfen die US-Sanktionen nicht haben.

Dann sehen Sie insgesamt keine Erosion des Geltungsanspruchs des Völkerrechts in den vergangenen Jahren? Sondern nur viele Anwendungsfälle, die alle knifflig sind?

Ich sehe eine gewisse Tendenz anomischen Verhaltens – also eines, das nicht mehr an Regeln gebunden ist. Das gilt nach meiner Wahrnehmung aber nicht nur gegenüber dem Völkerrecht, sondern gegenüber dem Recht überhaupt. In einigen Ländern unternehmen Regierende immer wieder den Versuch, sich von sämtlichen rechtlichen Begrenzungen zu befreien. Das reicht bis zu nationalen Gerichtsentscheidungen. Diese Politiker unterscheiden dabei nach meinem Eindruck aber gar nicht so sehr zwischen Verfassungsrecht und Völkerrecht, sondern wollen sich allen rechtlichen Restriktionen entziehen. 

Besorgt Sie das als ehemaliger Verfassungsrichter? 

Selbstverständlich erregt die Erosion des Rechts Besorgnis gerade auch in demokratischen Staaten. Die Alternative zum Recht ist Willkürherrschaft und anarchische Gewalt. Wer kann das wollen?

Herr Professor Paulus, vielen Dank für das Gespräch!

Professor Dr. Dr. h.c. Andreas Paulus ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Völkerrecht an der Universität Göttingen. Von 2010 bis 2022 war er Richter des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts.