Hitzeschutz als Gemeinschaftsaufgabe – aber wie?: Ob die Schule mehr Schatten braucht, kann nicht der Bun­des­mi­nister ent­scheiden

Für mehr juristische Qualität in der Google-Suche, fügen Sie LTO ihren "bevorzugten Quellen" hinzu. Es dauert nur zwei Klicks.

Bundesumweltminister Carsten Schneider hält es für "zwingend notwendig", Hitzeschutz zu einer gemeinsamen Aufgabe von Bund, Ländern und Kommunen zu machen. Im zweiten Halbjahr will er einen Vorschlag für eine Änderung des Grundgesetzes vorlegen. Der Bund brauche eine Kompetenz für "Handlung, Taten, aber auch Ausgaben", sagt Schneider. Heute könne – genauer: dürfe – er Maßnahmen wie Klimaanlagen oder Verschattung nur schwer dauerhaft finanzieren.

Die Beobachtungen des Ministers sind plausibel. Die Kommunen sind die erste Adresse für viele Maßnahmen der Klimaanpassung: Sie gestalten öffentliche Räume, Schulen, Kitas und andere Einrichtungen, pflanzen Bäume, entsiegeln Flächen und organisieren Hitzeaktionspläne. Zugleich fehlt gerade finanzschwachen Gemeinden vielfach der Spielraum, um aus eigener Kraft Vorsorge zu treffen. Der Sozialverband VdK weist zudem auf die soziale Dimension hin: Wer wenig verdient, lebt häufiger in schlecht gedämmten Wohnungen und hat weniger Möglichkeiten, sich vor Hitze zu schützen.

Das kann in Zeiten besonderer Herausforderungen für den Sozialstaat und den gesellschaftlichen Zusammenhalt nicht gleichgültig lassen. Auch der Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD erkennt das Problem. Er will die Finanzierung von Vorsorgemaßnahmen "gemeinsam mit den Ländern auf solide Beine" stellen, die Kommunen bei der Anpassung unterstützen und einen Sonderrahmenplan "Naturschutz und Klimaanpassung" einrichten. Eine Gemeinschaftsaufgabe solle geprüft werden.

Die entscheidende Frage ist deshalb nicht, ob der Bund helfen soll. Sie lautet: Wie kann er das tun, ohne aus einer Finanzierungshilfe eine neue Mischverwaltung zu machen, die mit den Grundsätzen des Föderalismus in Spannung gerät?

Für Hitzeschutz vor Ort sind die Kommunen zuständig

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) bietet dafür wichtige Anhaltspunkte. Zur kommunalen Eigenverantwortlichkeit gehöre auch die Finanzhoheit, wie das BVerfG in einem Beschluss aus dem Jahr 2020 erläutert, in dem es um sozialrechtliche Regelungen zu Bildung und Teilhabe ging (BVerfG, Beschl. v. 07.07.2020, Az. 2 BvR 696/12, Rn. 54 f.). Die Finanzhoheit umfasse das Recht auf eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Grundgesetz (GG) gehe von einer aufgabengerechten kommunalen Finanzausstattung zur Wahrnehmung kommunaler Aufgaben aus.

Was aber die Aufgaben sind, die die Kommunen wahrnehmen müssen oder dürfen, beantwortet diese Rechtsprechung nicht. Das ergibt sich aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG: Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft fallen grundsätzlich in den Bereich kommunaler Selbstverwaltung. Gerade beim Hitzeschutz ist der örtliche Bezug evident. Ob ein Marktplatz entsiegelt, eine Schule verschattet oder ein Quartier begrünt werden muss, lässt sich in einem Bundesministerium nicht besser entscheiden als vor Ort. 

Die Schwäche einer Kommune ist deshalb noch kein Argument dafür, ihr die Aufgabe zu entziehen. Sie kann zunächst ein Argument dafür sein, ihre Handlungsfähigkeit zu stärken, etwa durch zusätzliche finanzielle Mittel. Aber wie, unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Konsequenzen auch bezüglich der Kontrolle über die Verwendung der Gelder dürfte der Bund eine solche Hilfe den Kommunen zukommen lassen? Dafür kennt das Grundgesetz drei Wege: die direkte Förderung durch Bundesmittel als Form der Bundesverwaltung, über die Länderhaushalte nach Art. 104b GG und als Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a GG. Zur Diskussion stehen derzeit vor allem Art. 104b GG und Art. 91a GG.

Bundesmittel nach Art. 104b GG: Für dauerhafte Klimaanpassung nicht geeignet 

Art. 104b GG erlaubt Finanzhilfen des Bundes an die Länder für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und Gemeinden. Der Weg lautet hier grundsätzlich: Der Bund zahlt an das Land, das Land an die Kommune. Der Bund kann Förderzweck und Förderbedingungen festlegen und er kann überprüfen, ob die Kommunen die Mittel zweckentsprechend einsetzen. Er darf daraus aber grundsätzlich nicht eine eigene "Bundesverwaltung einer kommunalen Aufgabe" machen.

Das BVerfG hat dies in einer Entscheidung zum Zukunftsinvestitionsgesetz aus dem Jahr 2010 besonders deutlich gemacht. Eine Finanzierungsbefugnis begründe nicht automatisch eine umfassende Kontrollbefugnis des Bundes. Die Überprüfung nach Art. 104b GG ziele vor allem darauf, ob die Voraussetzungen und die politische Rechtfertigung der Finanzhilfe fortbestehen; ein umfassendes Recht zur Kontrolle einzelner kommunaler Projekte lasse sich daraus nicht ableiten (BVerfG, Beschl. v. 07.09.2010, Az. 2 BvF 1/09, Rn. 87, 102). Der Bund kann sich mithin über die Länder unterrichten lassen, aber er darf aus der Finanzhilfe keine flächendeckende Bundesaufsicht über kommunale Einzelprojekte machen.

Soweit es also um einmalige Investitionen in finanzschwachen Kommunen auf dem Gebiet der Klimaanpassung geht, kann das im Rahmen von Art. 104b GG schon jetzt erfolgen. Der Einbau von Klimaanlagen (aber nicht deren Wartung!) ließe sich darüber durchaus fördern – wenn man keine direkte Förderung durch den Bund möchte (also eine Bundesverwaltung), wie sie zurzeit unter Heranziehung der Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG) und anderer Programme von der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) und dem Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (BAFA) praktiziert wird.

Art. 104b GG hat allerdings für den Hitzeschutz als Daueraufgabe einen entscheidenden Nachteil: Die Finanzhilfen sind auf besonders bedeutsame Investitionen begrenzt und grundsätzlich befristet und degressiv auszugestalten. Hitzeschutz ist aber keine einmalige Investitionsaufgabe. Bäume müssen gepflegt, Hitzeaktionspläne fortgeschrieben, Gebäude betrieben und Personal finanziert werden.

Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a GG: Was genau soll denn gemeinsam wahrgenommen werden?

Für Daueraufgaben, die sich Bund und Länder teilen, kennt das Grundgesetz das Instrument der Gemeinschaftsaufgabe. Gemeinschaftsaufgaben verpflichten beide Seiten zur Kooperation und zur Kostenteilung. Allerdings sieht Art. 91a GG solche Gemeinschaftsaufgaben nur in zwei Fällen vor: Wenn es um die Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur geht (Art. 91a Abs. 1 Nr. 1 GG) oder um die Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (Art. 91a Abs. 1 Nr. 2 GG). 

Um diesen Katalog zu erweitern, müsste das Grundgesetz mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit geändert werden. Verfassungsrechtlich wäre das möglich, das zeigt auch ein Gutachten zu den Rechtsfragen der gemeinsamen Finanzierung von Klimaanpassung und Naturschutz, das vor zwei Jahren im Auftrag des Bundesumweltministeriums von der Münchner Professorin Ann-Katrin Kaufhold und ihrer Mitarbeiterin am Lehrstuhl Dr. Sonja Heitzer erstellt wurde (Kaufhold ist heute Vizepräsidentin des BVerfG, war das aber damals noch nicht). 

Eine pauschale Erweiterung der Gemeinschaftsaufgaben um den Begriff "Klimaanpassung" wäre danach allerdings verfassungsrechtlich riskant. Die Autorinnen plädieren mit Blick auf Art. 79 Abs. 3 GG vielmehr für eine sektorale, modale oder geografische Begrenzung, etwa auf einzelne Handlungsfelder des Klimaanpassungsgesetzes, so etwa auf die "Verbesserung der Klimaanpassung im Bereich der Energieinfrastruktur" oder die "Klimaanpassung im Bereich der Raumplanung". Der Katalog des § 3 Abs. 2 Klimaanpassungsgesetz des Bundes (KAnG) biete hier vielfältige Anknüpfungsmöglichkeiten

Das überzeugt. "Klimaanpassung" ist als Gemeinschaftsaufgabe zu weit. Nahezu jeder staatliche Aufgabenbereich muss sich auf steigende Temperaturen und veränderte Wetterlagen einstellen. Eine Generalklausel würde die Verwaltungsräume von Bund und Ländern erheblich verschieben und könnte damit Fragen des Demokratie-, Rechtsstaats- und Bundesstaatsprinzips aufwerfen. Eine Verfassungsänderung müsste deshalb präzisieren, was gemeinsam wahrgenommen werden darf. Denkbar wären bestimmte Bereiche der physischen, sozialen oder gesundheitlichen Klimaanpassung, bestimmte Infrastrukturen oder eine Beschränkung auf besonders vulnerable Regionen.

Wer entscheidet, wer zahlt und wie wird kontrolliert?

Bei einer echten Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a GG wäre der Bund nicht bloß Geldgeber. Er würde an der Aufgabenerfüllung, ihrer gesetzlichen Konkretisierung sowie an Planung und Koordinierung mitwirken und einen Teil der Kosten tragen. Die Gemeinschaftsaufgabe ist nicht einfach ein größerer Fördertopf. Sie verändert die staatsorganisationsrechtliche Verantwortungs- und Kompetenzordnung. 

Dies ist aber gut zu überlegen, wie auch die durchwachsenen Erfahrungen mit Art. 91e GG gezeigt haben. Die Norm ermöglicht im Unterschied zur Grundregel des Art. 84 Abs. 1 Satz 7 GG eine unmittelbare Zusammenarbeit von Bund und Kommunen im Bereich der Grundsicherung für Arbeitssuchende und stellt damit eine eng begrenzte Sonderkonstellation dar: Art. 91e Abs. 2 GG erlaubt die Zusammenarbeit von Bund und Ländern für die sogenannten Optionskommunen bei der Grundsicherung für Arbeitsuchende. 

Das BVerfG hat darin eine punktuelle Durchbrechung der grundsätzlich zweistufigen Staatsorganisation gesehen und die besondere Finanzkontrolle des Bundes gerade mit dieser ungewöhnlichen Verbindung von Aufgaben- und Finanzierungsverantwortung begründet (BVerfG, Urt. v. 07.10.2014, Az. 2 BvR 1641/11, Rn. 88 f., 97). Besonders reibungslos gestaltet sich diese Zusammenarbeit nicht, da der Bund die mit der Grundsicherung für Arbeitsuchende zusammenhängenden Kosten der Unterkunft, der Kinderbetreuung und der Schuldnerberatung nicht vollständig übernimmt und die Aufgabenteilung nicht immer klar geregelt ist.

Wer den Bund dauerhaft an der Klimaanpassung beteiligen will, muss daher sagen, wofür, mit welchen Mitteln, über welche Ebene, mit welcher Steuerung und unter welcher Kontrolle. Ein Modell, bei dem der Bund nur zahlt und sich vollständig heraushält, ist wegen der Gefahren des moral hazard ebenso wenig überzeugend wie eines, bei dem er zahlt und zugleich die Kommunen auch in Einzelfragen der örtlichen Angelegenheiten steuert und kontrolliert.

Die Lösung sollte deshalb weder in einem Blankoscheck für den Bund noch in einem bloßen weiteren Förderprogramm liegen. Wenn das Grundgesetz geändert wird, sollte der Gesetzgeber eine eng begrenzte Gemeinschaftsaufgabe definieren, die besonders dringliche und gesamtstaatlich bedeutsame Anpassungsmaßnahmen erfasst, die Kosten- und Verwaltungsverantwortung zwischen Bund und Ländern klar verteilt und die Kontrollrechte des Bundes ausdrücklich bestimmt. Das wäre auch eine Entscheidung darüber, wie viel gemeinsamer Staat der Klimawandel verlangt – und wie viel Föderalismus das Grundgesetz dabei bewahren soll.

Der Autor Prof. Dr. Ekkehard Hofmann ist Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Umweltrecht, an der Universität Trier mit dem Forschungsschwerpunkt Recht des Klimawandels. Er gibt unter anderem gemeinsam mit Dr. Franziska Heß den BeckOK Klimarecht heraus.